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社保私有化改革:拉美四分之一个世纪以来的发展历程解析
   时间:2007-03-11
 

郑秉文  房连泉

 

    自20世纪80年代以来,随着人口老龄化趋势的加快以及经济全球化的发展进程,全球范围内掀起了一股养老金制度改革的浪潮。在改革进程申,最为引人注目的地区之一就是拉丁美洲。以1981年智利养老金私有化改革为起点,在过去25年内,拉美已先后有12个国家进行了结构性的养老保障制度变革,这些国家的改革经验己对推进世界社保改革进程产生了重要影响。本文在掌握第一手资料的基础上,对拉美国家25年来的改革历程进行实证考察,总结改革已取得的基本成效,并分析目前制度运行中仍存在的问题和未来的改革趋势。

    一、传统养老金制度的改革背景

    拉美是西半球最早建立养老金制度的地区之一,始于20世纪二、三十年代,乌拉圭、智利、阿根廷和巴西等南美国家就开始实施社会保险政策,以后逐渐向中北美地区扩展,到80年代中期,几乎所有的拉美和加勒比地区国家都已建立起社会养老金计划。受欧洲大陆社会保险模式的影响,拉美国家传统养老金制度采用的都是现收现付制的社会统筹保险模式。早期的退休金制度给付条件十分慷慨,随着养老金计划逐步扩展到社会各个阶层,养老金计划的财政状况日益恶化。从20世纪下半叶开始,传统现收现付体制的种种弊端开始显露出来,许多国家的养老金制度越来越难以维持运营,面临的问题主要表现在以下几方面:

    第一,财务收支失衡。养老金财务入不敷出的直接原因来自两方面:一是人口老龄化趋势的加快;二是严重的逃缴费现象。从70年代开始,阿根廷、智利和乌拉圭等国家已开始出现社会保险赤字。进入80年代后,随着债务危机的爆发,社会保险债务日益成为各国政府的沉重财政负担。以智利改革之前的社保财务收支情况为例,到1974年各项社保项目缴费率己平均高达工资的61.9%,其中,养老金缴费率平均为22.8%。为了维持社保体制的运营,政府的财政转移支出越来越高,从1975到1980年改革以前的6年内,退休金支出的40%要靠政府来补贴,平均每年占到CDP的3%。

    第二,养老金收入分配上的不平等。许多国家的养老金计划在不同部门和行业之间条块分割,在筹资方式、养老金给付上缺乏统一的标准,造成养老金收入分配上的不公。1980年改革前,智利传统的养老金体制共有 32个独立的社会保障机构(称为Cajas),管理着上百种不同的养老金计划安排,其中一些制度安排使某些群体享有特权,如 撚胄浇鸸夜车难辖鹬啤?salary-linked pensions),它规定在职人员的养老金与其薪金同步调整,而且根据就业年限可以提前退休,最早的提前退休起始年龄为42岁。然而,养老金计划针对贫穷工人的给付资格要求却十分苛刻。由于养老金缺乏与通货指数相挂钩的调整机制,从1962到1980年期间,智利支付给蓝领工人的平均养老金下降了41%。

    第三,养老金计划参保覆盖面低。大多数拉美国家的养老保险只覆盖城市的正式部门雇员,大量自雇者,失业人口以及低收入贫困阶层排除在养老保障计划之外。在传统公共养老金计划下,参保情况最好的拉美国家覆盖面大约为70%左右,如乌拉圭为73%,智利为64%;大部分中等国家参保率在30—50%之间,而最差的国家低于20%。

    第四,低效的管理体制。在拉美国家传统社保体制下,政府部门直接参与各类社会保障项目的管理,社保行政机构数量庞大并且分散,造成政出多门,官僚主义盛行。有许多国家建立了社保基金储备,但这部分社保资金大多由政府掌控,由于投资管理上的混乱,造成了大量亏空,从而进一步加重了社保资金的支付缺口。

    二、80年代以来的改革历程

    面对传统公共养老金计划的困境,拉美国家开始寻求养老金制度改革的对策。但是在智利改革之前,各个国家进行的都是对传统体制的修补式改革,包括提高退休年龄、提高缴费、统一养老金给付规则等方面的改革措施,这种制度内的参量式改革方式收效甚微。1981年,智利的改革建立了以个人资本化账户为基础的私营养老金计划,其特点是:养老金缴费全部来自个人,资金在账户内进行积累,养老基金投资由个人做出决策,选择私营养老基金管理公司进行市场化的投资运作。在制度特点上,智利的养老金制度是一种DC型(缴费确定型)的完全积累制模式。因其特殊性和典型性意义,我们将这种养老金完全私有化的模式称为“智利模式”智利模式在经历了80年代的成功改革之后,进入90年代,一批拉美国家开始纷纷效仿智利的做法,进行养老金制度的结构性变革,他们被称为拉美“第二代改革”。这些国家改革的共同点在于引入私营管理的积累制养老金计划,但在制度结构安排和改革模式上却有不同的特点。

   (一)改革的先锋:智利

    智利1981年的养老金制度改革是一次激进的变革方式。1973年皮诺切特军政府上台后,在经济和社会领域积极推进自由市场化的改革政策,一批具有自由主义思想的"芝加哥学派"经济学家提出了私有化的养老金制度改革方案。新制度自1981年5月起开始正式实施,改革的基本内容为:(1)为每个雇员建立养老金个人账户,缴费为雇员工资的10%,全部存入个人账户;(2)专门成立单一经营目标的养老金管理公司(AFP),由其负责缴费的收集,账户的管理以及基金的投资运作;(3)雇员自由选择AFP,退休时养老金给付由账户积累资产转化为年金或按计划领取;(4)成立养老金监管局(SAFP),负责对AFP的监管,并且由政府提供最低养老金保障;(5)养老基金投资资本市场,政府采取严格的数量监管模式,防范养老基金的投资风险。

    法律规定,自1983年1月1日后参加工作的所有正式部门雇员(军队除外)都要加入新制度,而自雇者和非正式部门的从业人员则可以自愿加入,改革前原体制内的老雇员可以自由选择转入。针对体制转轨形成的养老金历史债务,政府承担了两方面的财政支出负担,一是针对继续保留在原现收现付体制下的参保成员,由国家财政来保证退休金的支付;二是针对由旧制度转入新制度的参保成员,他们以往缴费积累形成的养老金权益由政府通过发行认购债券(Recognition Bonds)的方式予以确认。政策规定,凡是1980年11月之前5年内向旧制度缴费满12个月的参保成员都有权可以获取认购债券。对于单个雇员来说,根据其改革前一年的工资标准与缴费记录历史年限两个因素,政府按照一定的换算标准计算出一个养老金的账面价值,通过发行债券的方式予以确认。认购债券由政府财政进行担保,每年以4%的利率进行记息(通胀指数调整后),雇员退休时将债券兑现,然后将资金转入养老金个人账户,提前退休的雇员可以将认购债券在正式的二级流通市场上出售。

   (二)第二代改革国家

    进入90年代以来,受智利模式的影响,拉美国家掀起了新的一轮养老金制度改革浪潮,改革涉及的国家有11个,他们先后分别为:秘鲁1993年,哥伦比亚1994年,阿根廷1994年,乌拉圭1996年,墨西哥1997年,玻利维亚1997年,萨尔瓦多1998年,哥斯达黎加2000年,多米尼加共和国2003年,尼加

拉瓜和厄瓜多尔2004年(这两个国家仍处于改革过程中)。总体上划分,拉美国家的改革模式可以大致分为替代式、并行式和混合式三种类型。

    实行替代模式的国家有智利、玻利维亚、墨西哥、萨尔瓦多、多米尼加共和国以及尼加拉瓜。这种模式的特点是停止原现收现付体制运行 (有一段过渡时期),改革后,所有新就业的参保成员都要加入私营的积累制养老金计划。替代模式是一种改革最为彻底、最为激进的方式,在全世界22个进行养老保障制度结构性变革的国家,在拉美之外,仅有亚洲的香港采取了这种模式。实行并行模式的仅有秘鲁和哥伦比亚两个国家。这种改革方式继续保留了原现收现付体制,但缩小了它的规模,同时,建立一个新的私营管理的积累制养老金计划,新参保的雇员可以在这新旧制度之间进行选择加入一个制度,两个制度并行运转,相互竞争。由于这种改革模式的复杂性,拉美之外还没有其它国家采用这种方式。

    实行混合制模式的有阿根廷,乌拉圭、哥斯达黎加和厄瓜多尔四个国家。这种模式的特点是原现收现付体制保留下来作为养老金计划的第一支柱,由它提供一个基础养老金;同时,建立起一个私营管理的积累制计划作为第二支柱,提供辅助性的养老金。与并行模式不同的是,混合制模式的第二支柱私营养老计划是强制性的。在混合制模式中,阿根廷的改革又有特殊之处,它的第一支柱为统一的基础性养老金,第二支柱由辅助性的现收现付养老金计划和积累制养老金计划两部分组成,参保雇员可以在两者中进行选择。也就是说,它的第二支柱是并行式的。混合制模式是一种较为缓和的改革方式,已在东欧和西欧的十几个国家得到了广泛应用。

    (三)各个国家养老金制度的基本特点比较

    从总体上看,在拉美的第二代改革中,各个国家在改革举措上都受到了智利做法的深刻影响,表1和表2对比了各个国家改革的基本内容和制度的基本特征,从中我们可以看出:各国新的养老金体制在很多方面具有类似性,但又备具特色:第一,改革模式的不同主要体现在对待原现收现付体制的保留方式上:实行替代模式的国家关停了原体制;实行并行模式的国家允许原体制和新体制并存,参保成员选择性加入;实行混合制模式的国家在保留原体制的基础上,引入了一个强制性的私营养老金计划第二支柱;第二,针对自雇人员,大部分国家采取了自愿加入的方式,有不少国家为公务部门职员保留了单独的养老金计划,这使新制度的覆盖面受到影响;第三,从私营养老金计划的管理佣金水平上看,养老金的管理成本是相当高的;第四,在养老金的投资管理政策上,大部分国家采取了智利的做法,如限制账户转移频率、要求养老基金管理公司提供行业最低投资回报率等做法;第五,针对私营养老金计划,基本上所有国家都建立了最低养老金保障制度,大部分国家设有社会养老救助金。

 

    三、25年来的改革成效

    相对于世界其它地区来说,在过去20几年内,拉美国家的社保改革进程是相当快的,改革幅度也非常大。面对人口老龄化的压力,世界上许多国家传统的现收现付公共养老金计划面临着越陷越深的困境。继拉美之后,90年代后期,原东欧的一些社会主义转型国家进行了养老金制度变革;一少部分OECD国家也开始引入个人账户式的积累制养老金计划,如瑞典、英国等;就连现收现付社保体制运行良好的美国,在最近几年内也开始酝酿社保私有化的改革方案。因此,从一定程度上说,拉美的改革引导了一种社保改革的潮流和取向,其改革的开创性意义是勿庸置疑的。从私营养老金体制的发展进程看,在拉美国家中,智利己有四分之一个世纪的发展经验,其它国家还处于初期发展阶段,还有部分国家处在改革酝酿过程中。尽管大多拉美国家私营化的养老金体制还不很成熟,但从实践情况看,这些国家已取得了一些显著的成效:

   (一)挽救了旧体制濒临破产的命运

    改革前拉美国家传统养老金体制面临的问题集中反映了原现收现付制的种种弊端,例如:养老金缴费与给付之间缺乏联系,人口老龄化带来的养老金财政危机,养老金收入分配上的不公等方面的问题,这些问题单纯依靠体制内的改革调整措施很难从根本上解决。为此,拉美国家普遍采取了结构性的制度变革方式,改革后,许多国家建立了统一的社会保障计划(如智利、玻利瓦尔、哥斯达黎加、萨尔瓦多、秘鲁等国家),消除了原体制下养老金计划条块分割带来的待遇差别、分配不公等问题。在新的个人账户养老金计划下,养老金缴费与给付之间的关联性加强,个人缴费的激励性提高,并且养老金计划具备了跟随劳动力流动的便携性。此外,私营养老金体制的一个优点是在财政上具有可持续性,尽管在短期内政府要承担制度的转型成本,但在长期内政府的财政负担会下降。

   (二)实现了新旧制度的平稳过渡

    大多数拉美国家采取了谨慎、稳步推进的改革策略。首先,在私营养老金体制发展的初期,政府出台一系列管制政策,对私营养老基金进行严格的市场监管;其次,政府通过设立最低养老金和社会养老救助金等担保方式来弥补私营养老金体制的缺陷(主要针对老年贫困人口);再者,通过金融市场改革等方面的配套措施,为养老基金投资运作提供条件;最后,财政条件解决了转型成本问题,大多数国家保证了对原体制下退休人员养老金的继续支付。

   (三)养老基金快速积累

    通过养老金储蓄和投资,私营养老金体制积累了规模巨大的养老金资产,它对资本市场发展和宏观经济发展带来了正向的外部效应。以智利为例,在过去的25年内养老基金的年均增长速度达到28.3%,到2004年已达到608亿美元,是1985年的40倍,1995年的2.4倍;2004年,智利养老基金占GDP的比例为67%以养老基金占GDP的比重指标来衡量,目前,智利在世界各国中处于第四位,仅次于挪威、英国和美国。经济学家的研究测算表明:在1981至2001年期间,养老金制度改革通过影响储蓄和投资、劳动力市场和全要素生产率等因素,对智利经济增长率(4.6%)的贡献为0.49个百分点,占到了这20年期间经济增长率的1/10。表3说明了改革后拉美国家历年养老基金的积累增长情况。

   (四)养老金投资获得高额的收益回报

    从投资实效上看,各个国家养老基金投资资本市场都获得了较高的投资回报率,从表4中可以看出,1994至2002年期间,拉美国家养老基金累计平均每年的投资回报率最低的为6.6%(秘鲁),最高的达17.1%(玻利维亚),总体上看,投资回报水平是相当高的。以智利为例,在过去25年中,养老基金累计平均每年的实际投资回报率达到了10.2%,假如一个雇员1981年参保,缴费率为10%,期间不间断缴费,那么到2005年,这个回报率意味着他个人账户养老金资产中66%的部分为投资收入,是缴费资产的2倍。



   (五)投资渠造日趋多元化,投资风险控制在一定范围之内

    为了保证养老基金投资的安全性,降低投资风险,大部分国家采用了数量监管模式,限定养老基金的投资范围和每项金融工具的数量比例。从表5中可以看出,2004年,在各个国家的投资组合中,政府债券等固定收益类证券占据了主要位置(智利和秘鲁除外),其次为金融机构存款和金融机构发行的证券产品,而各个国家投资股票的比例并不高(秘鲁除外),还有部分国家已开始允许养老基金投资国外证券。从智利20多年来的投资组合变化看,养老基金的投资渠道呈多元化和分散化发展趋势。从2004年的实际投资组合情况看,各项金融工具的投资份额分配比较平均,最高的为金融机构证券,占到28.5%,其次为国外证券,占到了26.8%,再次为政府债券和股票,分别为18.7%和15.7%。

    四、面临的问题和挑战

    尽管拉美国家养老金制度成功已取得了显著成效,但目前制度运行中也出现了许多突出的问题和矛盾,这些问题的产生有养老金制度私有化本身的原因,也有经济社会条件变化带来的影响因素。其中突出的问题表现在四个方面:

   (一)过低的参保覆盖面

    改革之前,按照时间建立的早晚和劳动力参保覆盖面的高低划分,可以将这些拉美改革国家的公共养老金计划分为三个档次:第一层次的国家有阿根廷、智利、哥斯达黎加和乌拉圭,这些国家养老金计划覆盖率处在63—81%之间;位于中间层次的国家有哥伦比亚、厄瓜多尔、墨西哥和秘鲁,这些国家养老金计划的参保覆盖率处于26—42%之间;最差的为玻利维亚、多米尼加共和国和尼加拉瓜,它们养老金计划参保率只有12—20%。从理论上讲,个人账户养老金计划会激励雇员参保和缴费的积极性,但拉美国家的已有经验表明私有化改革后,养老金计划的参保率并没有上升。表6提供了各个国家改革前后养老金计划参保率的对比情况,到2002年为止,每个国家养老金计划的实际缴费人口较改革前都有所下降,总的缴费人口比率由38%下降到27%。

    参保率低的原因在很大程度上与劳动力市场结构的变化相联系。首先,与过去25年中许多拉美国家劳动力市场上出现了大规模的非正规部门就业人员、自雇者以及灵活就业群体。由于私营养老金计划的缴费是自愿性的,他们中的大多数并未加入到养老金计划中去;其次,较高的人口失业率也影响到了养老金计划的参保率;最后,许多拉美国家有着非常高的社会贫困人口比率(见表6),并且贫富差距逐步呈扩大趋势。低收入群体由于缴费能力有限,他们中的许多人没有参加任何形式的养老金计划,这在一定程度加大了养老收入上的分配差距。

   (二)养老基金行业市场竞争中存在的缺陷

   在养老基金的监管政策上,不同于欧美国家撋笊魅藬规则,拉美国家采取了严格的数量监管模式。从养老基金行业的市场准入、投资工具和范围,投资收益率保证等方面制定了一系列管制措施。在改革初期,这些监管政策在很大程度保障了养老基金投资的安全性,但随着养老金制度的发展成熟,其副作用逐步也显示出来:一是养老金的投资渠道受到限制,投资回报率受到影响;二是市场垄断趋势加强。以智利为例,到2005年,市场上仅有6家基金管理公司,其中三家大型公司占据了市场份额的70%以上;三是各家养老基金管理公司之间在投资组合策略上相互模仿,呈现的投资回报率非常接近,这种现象被称为投资上的“羊群效应”。

    (三)过高的管理成本负担

    与政府集中管理的公共养老金计划相比较,在私营养老金体制下,分散管理的养老金计划管理成本相对较高。表7提供了各个拉美国家养老基金管理公司征收的佣金费用平均水平。高额的管理佣金耗用了大量的养老金缴费资源。以智利为例,根据经济学家的预测,到2005年为止,历史上AFP公司征收的管理佣金累计占到养老基金资产的1/5以上。养老基金管理成本居高不下有两方面的直接原因:一是基金管理公司之间缺乏竞争,没有降低管理成本的市场压力;二是养老基金管理行业获得了超额利润。已有批评意见指出,在过去几年内AFP行业已成为智利国内最赚钱的行业之一,它的平均利润率要远高于金融行业的平均水平。

   (四)长期内的财政负担问题

    拉美国家进行养老金制度结构性变革的一个出发点在于:通过引入私营养老金体制,逐步降低养老金计划长期内的财政负担。然而,从拉美国家的实际情况看;长期内养老金的财政负担要受一些不确定性因素的影响:一是从当前阶段看,应对制度转轨成本的财政支出是政府的主要财政负担;二是从长期发展预测看,由于作为第二支柱的私营养老金计划覆盖面过低,缴费能力有限,将会有大量的老年贫困人口依靠政府补助的最低养老金和养老救助金未提供收入保障。因此,国家的财政负担在长期内未必会下降。己有研究数据显示,2000年智利的养老金财政支出达到了GDP的6%,阿根廷为4.5%,而玻利维亚为2%;世界银行的预测认为:到2040年,阿根廷、玻利维亚和哥伦比亚的养老金财政负担要高于改革前的预测水平,而墨西哥和秘鲁在2001年至2040年期间养老金财政支出呈上升趋势。

    五、基本结论

    从25年来的发展历程看,拉美国家养老金制度私有化改革已取得了明显的成效,但仍然面临着许多复杂的问题。未来养老金制度的发展成效将取决于养老金制度上的改进与经济社会综合的配套改革措施。如何完善多支柱的养老金计划结构,增强养老金计划的缴费能力、减少养老金收入分配上的差距以及维护长期内政府合理的财政负担水平等方面的问题,都是实现养老金制度可持续发展的关键因素。



 (转载于劳动和社会保障部社会保障研究所《社会保障研究》2006年第11期,作者单位:中国社会科学

 
 
 
 
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