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德国、意大利社会保险制度考察报告
   时间:2006-07-31
张怀琚

中国社会保险学会组织10人考察团,于2006年9月19日至29日,对德国和意大利的社会保险制度进行了考察,期间与德国斯图加特市社会事务管理局及意大利伯森自治州的社会事务管理局进行了座谈,参观访问了养老院等社会服务设施,对于经济比较发达的国家的社会保险社会化管理服务事业,有了较全面的了解。

一、考察内容的选择 

 

德国是世界上建立社会保险制度最早的国家之一。对我国的影响也比较大。多年来,我国政府派出多次考察团,对德国的养老、医疗、失业、工伤等项社会保险制度进行了比较全面的考察,应该说,对于德国的各项社会保险制度的概况,国内的社会保险界还是比较了解的。因此,这次出访之前,进行选题时,就确定不搞重复考察,不搞一般化的普遍考察。而是根据国内社会保险制度改革发展的需要,选一个较小的题目,进行较深入的考察,以期对我们的改革有一些借鉴作用。因此,我们选择了养老保险社会化管理服务作为这次考察的重点。之所以这样选择是基于以下两点理由:一是德国的社会化管理服务工作已开展20多年,有一些经验和教训值得借鉴,二是我国的社会保险社会化管理服务工作虽然取得一定的成就,但毕竟尚处于起步阶段,有极其广阔的发展空间和前途,是今后下大力气发展壮大的系统工程,所以借鉴国外的一些经验和教训,会使我们少走弯路,更加健康和可持续发展。

 二、两国的基本概况 

 

我们考察过的德国斯图加特市和意大利的伯森自治州是很不相同的两个地区。意大利的伯森自治州是从奥地利划并过来的。自治州的居民80%以上讲德语。这一点与德国的民俗非常相似。但伯森自治州是一个高度自治的地方政府,每年税收的90%以上由国家政府返还留在本州使用,另外意大利国家政府每年还要分期向自治州拨款。因此,伯森自治州是意大利最富有的州之一。用州社会事务管理局官员的话说:“我们的钱多得不知道怎么花才好。”因此,伯森州的社会事务管理局,经管的业务范围很广,包括公共设施兴建、学生分配、帮助就业、家庭和孩子的照顾、社会服务等各项工作。而且在实施过程中所需费用,主要靠政府拨款,其他的资金来源是养老院有一点创收,接受一部分慈善机构的捐助。伯森州的社会化管理服务工作是做的很好的。

与意大利伯森州相比,我们感到德国斯图加特市的社会化管理服务工作可能更有借鉴作用。我们在斯图加特市与社会事务管理局座谈,并参观了一个规模不大的养老院。斯图加特市的养老保险社会化管理服务工作已开展20多年。该市直接从事养老社会化管理服务的工作人员1500人,每年创造的产值6500万欧元。全市共有600多张床位。我们参观的养老院有120张床位,专职工作人员110人。国家规定,所有的养老保险社会化管理服务机构均为非盈利单位。其中的工作人员只有少量的志愿工作者,大部分是招聘的工作人员。其费用主要有两个来源,一是住进养老院的老人按照服务标准交纳一定的费用,二是慈善机构捐助。养老院收费用于发放工作人员的工资尚不足,其他的费用如设备维修、工程建设、水电费用等,主要靠慈善机构捐助。我们去参观的那个养老院,就是一个天主教所属的慈善机构作为主要捐助者,每年捐助大量资金,以保证养老院的正常运营。

国家在这个事业中扮演什么角色呢?国家扮演最后出台的角色。当一个老人住进养老院后,首先是从综合社保基金中支付所需费用,由综合社保基金管理机构直接将费用划拨到养老院。如不够用,则动用老人的养老金。个别的还要其子女承担一部分(这种情况比较少)。以上几项还不够用,也不能将老人赶出养老院,而由国家出资金,保证老人能住在养老院里安渡晚年。我们参观的养老院,有弱智、脑瘫、半身不遂等不能自理的老人,也有能从事一些轻微劳动和活动的老人。在护理人员的照料下,有的老人在做一些编织和折纸的活动,有的老人在吃茶点,不管是哪一种老人,看到我们去了,都会满面笑容的打招呼,可以看到他们的晚年生活是充实的、满足的。在护理工作中,充分体现人性化的服务宗旨,组织老人们唱歌、绘画、祈祷等活动,让老人感到自己有一定的社会地位,并不是被社会抛弃的人。

据养老院的负责人介绍,这项事业刚开展时,是求大于供。能住进养老院须由医生开证明才可以。随着20多年的发展,同一类的养老院越来越多,现在的供求关系发生了一些变化,变成了供大于求。有些养老院出现床位空置的情况。养老院也相应调整了业务范围,现在提倡上门提供服务,以保证业务量的充实。

德国的养老院的条件是很好的。就以我们参观过的这所养老院为例,其中有老人的卧室,卧室里养老院只提供一张床和一张桌子,其余的室内设备和装饰基本上都是老人从自己家里带来的,非常有个性,老人就象住在自己家里的感觉一样。其他的活动室、餐厅、饮茶室等场所,有专人负责布置环境,按照一年四季的不同季节特点,把环境布置得四季分明,老人在这样的环境中生活,会充满温馨和情趣,有益于身体健康。

在考察中还感觉到,养老院的专业工作人员的素质和敬业精神是会人感动的。志愿工作者就不用说了,就说招聘来的工作人员,他们的工资待遇是比较低的,扣去所得税,每月工资在1400欧元左右,低于社会平均工资。但他们的工作是非常繁重而琐碎的,包括帮助老人洗澡、喂饭、按摩等极需细心和耐心的工作。低收入、高付出,这就需要有奉献精神。在座谈中,养老院的负责官员很骄傲地说:“我们有办法让工作人员热爱这项工作,并感到自豪和光荣。”

三、几点建议 

 

1、关于人员配置

我们参观过的德国斯图加特市的一个养老院,有120张床位,可以收养120个老人,配备工作人员110人,几乎是一比一的比例。工作人员中,主要是护理专业人员,有一定比例的医生,另外配有少量的绘画、唱歌、心理咨询等专业的工作人员及一个神父。我们国家这项工作刚开展,各方面的条件尚无法跟德国比,但是,我们人员的配备应不低于二比一的比例。另外,也不能一刀切,人员配备多少,与护理对象的行动能力有直接关系,如果养老院护理的大多数老人是不能自理的,护理人员就要多配备。因此,养老院接收的老人,应按行动能力划分档次,按一定比例接收,这样,配备人员比较容易平衡。

2、关于资金来源

我们国家多年来养老保险基金来源由单位、个人和国家负担。但是筹集来的基金基本上用于养老金的发放。其中并没有设定单独用于社会化管理服务的基金。因此,在我国开展养老保险社会管理服务工作,资金问题是最大的问题。德国的社会现代化程度比我国高得多,德国政府的财力也是比较强的。但他们的社会化管理服务事业从一开始就没有完全躺在国家身上。在考察中,我们发现德国慈善机构的捐助在社会化管理服务中扮演了十分重要的角色。我们国家的社会保险各项事业中,过去几乎没有慈善机构的影子,这可能与我们不是天主教国家有关系。但是随着社会的发展和进步,慈善机构会越来越多,类似于李春平那样热衷于慈善事业的有钱人也会越来越多。我们开展的养老保险社会化管理服务工作,本身就是修桥补路的慈善事业,因此,在今后的工作中应关注并重视与慈善机构的合作。同时,努力争取在基金开支中为社会化管理服务列一项支出。这个想法并非无中生有,上世纪90年代中期,劳动、财政两部共同发布养老保险基金实行收支两条线的26号文件时,在支出项中曾有一个小口子,即“与养老保险制度有关的其他支出”,后来劳动、财政两部共同颁布的财社字[1999]60号《社会保险基金财务制度》中的第四章第十九条也规定有其他支出,这个其他支出是指经财政部门核准开支的其他非社会保险待遇性质的支出。这些小口子,当初两部商谈时口头上有共识,包括社会化管理服务的开支,但这一条没有得到落实。有的地方按照退休人员的人数,每人3-5元用于社会化管理服务,但资金太少,只能小打小闹,解决不了大问题。所以,应该与财政部门进一步协商,争取落实上述文件的精神,使社会化管理服务有一个较稳定的资金来源。

3、国家的责任

通过考察德国的情况,我们主张国家充当最后出台的角色,即兜底的角色。不能让养老院办得如同现在少数医院那样,病人所缴医疗费花完后,无力再缴,就停止医疗,在社会上造成不良影响。我们办的养老院,国家应当兜底。当少数确实无力继续交纳费用的老人出现时,国家应当出面把这些老人养起来,让他们继续在养老院中安渡晚年。

(中国社会保险学会赴德、意考察团:

张怀琚、李振山、龙翚斯、赵金枝、

王奇、张占龙、张普霖、

林森、章苹、金培骏)

 
 
 
 
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