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基本养老保险关系转移问题研究 (作者:何文炯)
   时间:2006-04-26

 

      摘要: 近年来,基本养老保险关系区域间转移出现困难。本文通过分析基本养老保险关系转移与劳动者权益保护的关系,揭示养老保险关系“转移难”对于劳动者权益可能的损害以及对劳动力市场一体化之不利;运用经济学原理分析养老保险关系“转移难”的制度原因以及相关的经济利益关系。在此基础上,提出了三点建议:积极创造条件,提高基本养老保险基金统筹层次;分段计算养老保险权益,改进养老保险金计发办法;明确中央和地方责任,引进地区间养老保险权益结算机制。
    关键词:基本养老保险关系   转移

 

 

    目前,我国基本养老保险实行地方统筹,于是就有了各统筹区域间基本养老保险关系转移的问题。按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(1997年)和各地颁行的基本养老保险制度,养老保险关系可以在不同统筹区域间转移。但从这几年的实践看,这种转移并不顺畅。许多劳动者深受此害,苦不堪言。一些行将“挪窝”的朋友闻知此情,感到异地就业成本提高、风险增加,对自己曾经有过的念头开始重新思考。劳动力流动于此环节卡壳。近年来,又有一些地方政府及有关部门在抱怨制度不完善的同时,出台了接纳基本养老保险关系转入的具体政策,实际上设置了接受转入的门槛,形成了基本养老保险关系转移的新阻力。
    本文认为,长此以往,劳动者权益受损,劳动力流动受阻,基本养老保险制度的规范性和严肃性受到挑战。因此,需要认真分析出现这种现象的原因,尽快加以解决。
    一、基本养老保险关系转移与劳动者权益保护
    基本养老保险关系能否顺利接转,关系到劳动者权益的保护。目前,一些地方出台形形色色的“土政策”,造成了基本养老保险关系“转移难”的局面。在这些政策下,劳动者的许多利益丧失。
    按照基本养老保险制度的设计原理,劳动者在缴纳养老保险费达到一定年限后,享有领取基本养老金的权益。
    对于“新人”而言,自己所缴养老保险费的全部和用人单位缴费的一部分被记入个人账户(记作G),这是属于自己的,比较清楚。而单位所缴进入统筹基金的养老保险费,体现了该“新人”未来领取基础养老金的一份权益(T),但这种权益在确定基本养老金数额时并没有严格的一一对应关系,因为我们采用的是统账结合的模式。对于“中人”而言,除了G和T外,还有体现在与视同缴费年限相应的过渡性养老金权益S。
    从目前基本养老保险关系“转移难”的各种案例看,有两种情况值得高度重视。第一种情况,因为基本养老保险关系不能接续,没有地方能够为其落实退休养老。尤其是大量的农民工,他们往往被作为“新人”对待,由于养老保险关系不能接续,只能选择退保,而退保只能拿到个人账户这部分。这就意味着他或她的基础养老金权益全部丧失。更有甚者,由于种种原因,一些农民工连个人账户积累额也没能得到。第二种情况,一部分“中人”,由于一些地方不承认本地区以外的视同缴费年限,因而这部分权益丧失。
    有鉴于此,我们认为,养老金权益应当分段计算,退休时累计加总,并在基本养老金计发办法中加以体现。例如,某君的基础养老金和过渡性养老金权益,可以这样来分析:
    1、缴费年限N=视同缴费年限N+实际缴费年限N2其中,实际缴费年限N2=,n表示在第j个统筹地区的参保缴费年限。
    2、对于视同缴费年限相应的过渡性养老金权益,根据现行办法确定,即按照职工本人指数化月平均缴费工资的一定比率计算得到S,也可以按照本文在后面提出的方法计算。
    3、在劳动者曾经参保、缴费过的第j个统筹地区,根据其缴费水平和时间长度确定一个基础养老金权益t,各统筹地区权益之和为T=。于是,总权益M=T+S+G
    需要指出,这种计算思路,还体现了劳动者之间的公平,也有利于在一定程度上降低养老保险关系转移和异地养老中的道德风险,遏制“投机养老”。事实上,近几年确有一部分人通过各种途径千方百计由养老金待遇较低的地区转移到养老金待遇较高的地区退休,既增加转入地养老金支付压力,又造成劳动者之间的不公平。
    二、基本养老保险关系“转移难”与地方利益
    从一定意义上说,基本养老保险关系“转移难”是由一些地方的“土政策”引起的。但是,这些“土政策”的出现恰恰反映出现行基本养老保险制度的又一重要缺陷。这一缺陷的核心在于制度设计没有明确划分中央和地方的责任,没有充分考虑到地区间经济发展水平的差异以及由此引起的地区间利益冲突。
    从1980年代开始,我国逐步形成了“分灶吃饭”的财政体制,各地在依照某种规则上交给上级(或中央)财政后,所剩财力即用于本地,同时,中央财政通过一定的方式实行转移支付。这样做,调动了地方的积极性,促进了经济发展。
    然而,我们的基本养老保险制度与这样的财政体制并不完全适应。就养老保险基金而言,它由统筹基金和个人账户基金两部分组成,前者由各地统筹(目前一般是地市级和县级统筹,个别地方是省级统筹),负责基础养老金和过渡性养老金的支付,还要承担按照计发办法所计算养老金低于最低养老金的那部分差额的补差任务。如果统筹基金入不敷出,则由统筹地区同级政府财政兜地。这就意味着,统筹地区同级政府对基本养老保险基金负最后的责任。
    我们注意到,当基本养老保险关系在统筹地区间发生转移的时候,各地区间的利益关系就发生变化,各地政府对养老保险基金的责任也随之发生变化。而现行的财政体制下,利益格局已经形成,对于这种变化,没有新的调整机制。对此,各地政府以经济人的敏锐早已意识到,并理性地采取了相应的对策——“土政策”出现。
    事实上,这种利益的变化,我们可以这样来分析。
    假设某君,其基本养老保险关系准备由甲地转往乙地,如果此君在乙地退休,则乙地将负责支付其基础养老金(现值之和为A)和过渡性养老金(现值之和为B)以及可能的与最低养老金差额补差(现值之和为C)。
    记D为此君对乙地可能有的净贡献在退休时的终值,则乙地会按照下列原则决定是否接纳此君将基本养老保险关系转入:
    如果 ED≥E(A+B+pC),则同意转入,否则就不同意转入。公式中的E表示对随机变量求数学期望,p是按照计发办法所计算养老金低于最低养老金的可能性(概率)。
    根据这个原则,许多地方纷纷制定了各种规则。例如,有些地方规定,要具有本地户籍的人才有可能享受本地的基本养老金;有些地方规定,要在本地参加基本养老保险并缴满15年保险费,才能享受本地待遇;较为宽松一点的,也要求在本地有7年的缴费时间。
    三、关于解决基本养老保险关系转移问题的若干建议
    根据以上讨论,从保障劳动者权益的角度,从保持地区之间和劳动者之间公平性的角度,从维护基本养老保险制度规范性和严肃性的角度,从促进劳动力自由流动和劳动力市场一体化的角度,都要求尽快解决基本养老保险关系转移问题。在不改变现行制度基本框架的前提下,我们提出如下政策建议。
    1、积极创造条件,提高基本养老保险基金统筹层次。
    如果实行全国统筹,则基本养老保险关系转移就不是问题。只要没有实行全国统筹,基本养老保险关系转移问题总是存在。当然,统筹层次越高,则问题相对越少。
    从目前情况看,如果不对现行财政体制和基本养老保险制度做较大的改革,则近期全国统筹难以实现。比较现实的办法是,要积极创造条件,提高基本养老保险基金统筹层次,先由县级提到地市级,再提高到省级。这里要注意,提高统筹层次,也会引出许多利益调整的复杂问题,因此,既要积极创造条件,又要慎重对待,尤其是要寻找提高社会保险基金统筹层次与明确地方政府责任的结合点。例如,统筹层次提高之前的亏空、缺额谁负责?
    在提高统筹层次的过程中,要充分发挥中央财政和省级调剂金的作用。适当提高省级调剂金规模,并使其具有协调地区间因基本养老保险关系转移而引起的利益变动之功能。中央财政则通过转移支付协调省际养老保险关系转移引起的利益变动。
    2、分段计算养老保险权益,改进养老保险金计发办法。
    如果基本养老保险制度在近期不作较大的改动,则必须改进养老保险金计发办法。要使劳动者在各个不同时期形成的养老保障权益,都得到承认,在退休时累积计算,并在养老金待遇中予以体现。同时,由于地区间发展不平衡,各地养老金待遇有差距,除个别例外,必然形成由养老金待遇较低的地区向较高地区流动的趋势。因此,要引入分段计算养老保险权益的方法,使劳动可以在任何地方办理退休,取得养老金。这种区域间基本养老保险关系互通互认,关键是要解决地区间的养老保险权益结算机制,并成为财政体制的一部分。
    3、明确中央和地方责任,引进地区间养老保险权益结算机制。
    劳动力流动和劳动力市场一体化是大趋势,而劳动者享受养老保障是硬道理,是基本权利。如果近期财政体制不变,基本养老保险不实现全国统筹,则养老保险关系转移必然引起地区间利益协调问题。
    社会保险制度以保障劳动者合法权益、维护社会公平为己任,首先要明确社会各方的责任。就基本养老保险而言,“老人”的养老金和“中人”的过渡性养老金都属于历史债务,应当准确估算,并明确中央和地方的责任,专门落实解决渠道。
    “中人”和“新人”的基础养老金权益,应当在就业、参保时期的相应地区落实。因为他们曾经为当地的统筹基金做过贡献。
    在此基础上,可以建立地区间养老保险权益结算机制,并为财政体制所认可。

 

 
 
 
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