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略论构建我国农村社会保障体系的总体思路 (作者:宋斌文)
   时间:2006-04-21
    内容摘要:本文从政府与市场的关系角度入手,阐述了中国现实生活中广泛存在着不完全的市场行为和不完全的政府行为,决定着构建有中国特色的农村社会保障体系,既要依靠政府和市场的力量,更要利用社会“第三部门”的力量。
    关键词:构建 农村 社会保障体系 思路

    众所周知,对资源配置与利用的方式主要有两种:市场手段和非市场手段。所谓市场手段,是指依靠市场机制,通过竞争、价格杠杆等方式来配置和利用资源。非市场手段,是指依靠政府或社会“第三部门”(又称非营利性组织、非政府组织等)的力量,通过非价格手段,如政府干预、依法强制实施来完成资源配置等等。中国现实生活中广泛存在着不完全的市场行为和不完全的政府行为,决定着构建有中国特色的农村社会保障体系,既要依靠政府和市场的力量,更要利用社会“第三部门”的力量。
     一、政府与市场功能的一般概述
    古典经济学假定经济运行完全理性、完全信息,不存在外部性。但实际情况并非如此,市场在某些领域存在着“失灵”现象,这主要表现在如下领域:一是收入分配上的缺陷;二是处置通货膨胀风险的困难;三是信息不对称;四是商业保险的市场失灵。总体而言,依靠市场力量对私人产品配置比较有效,而对公共产品配置会产生失灵。政府的力量主要体现在对解决公共产品比较有效,在维护公平、限制垄断、提供经济信息、矫正外部性和治理经济“滞胀”方面,能发挥更大优势,而对解决私人产品会产生“失灵”, “政府失灵”主要表现为三种形式。第一,政府干预经济没有实现预期目标。第二,政府干预经济虽达到预期目标,但效率低下,或者成本高昂。例如政府内部性、官僚主义、腐败等。第三,政府干预经济达到预期目的,效率也较高,但却产生了副作用。如“寻租”行为、外部性等(见注释1)。
    根据传统经济理论,政府干预经济的主要目的是纠正“市场失灵”,当市场出现缺陷时,政府应进行相应的干预。但是在现实生活中,对于某些市场缺陷,政府干预确实有效,而对某些市场缺陷,政府干预可能会带来更大的负面效果,如果强行干预,就可能导致“政府失灵”。例如,有一类居于私人产品与公共产品之间的准公共产品(或称混合产品),单独依靠政府的力量是不够的,必须把市场的力量与政府的力量相结合,有时甚至还需社会“第三部门”的力量介入。
    由于“市场失效”和民众对公平的追求是政府实施社会保障的理论依据,政府介入社会保障除了政府承担社会性风险的能力大于市场;带有普遍性特征的风险由国家承担成本低之外,还有如下优点。第一,政府通过颁布法律法规,依靠法律强制力在全体社会成员中推行社会保障,完成市场所无法完成的事情,可有效地化解社会风险。如通过收入再分配方式,克服逆向选择问题,通过代际转移方式,让数代人共担风险;通过使社会保障支出指数化方式,减轻通货膨胀对个人的威胁。第二,政府通过举办社会保障可减少社会保障基金筹集与支付的成本,节约交易成本,将外部效应内部化。第三,政府通过举办社会保障进行宏观调控,保持经济平稳运行。如在经济处于低迷阶段,失业率会上升,政府通过扩大社会保障基金支出来“烫平”经济波动。当经济处于高涨阶段,失业率会下降,居民收入增加,政府通过缩小社会保障基金支出来抑制通货膨胀的发生,从而防止经济发展“大起大落”。第四,政府具有市场效率以外的再分配功能。国家通过社会保障支出的形式实行收入再分配,给予社会弱势群体基本物质生活保障,从而对减少贫困和缩小贫富差距具有正面意义。
    实际上,社会保障并非纯粹公共产品,而是准公共产品。从外部性的角度来看其具有公共产品属性,但因其不具备非竞争性和非排他性,又体现了非公共产品的特性,因此也需要市场机制的参与。政府在社会保障领域失灵是指政府作为一种外部力量对社会保障干预所造成的低效率或非理性结果,主要表现如下方面。①社会保障运行机制的低效率。政府作为科层制组织,具有官僚组织的弱点,办事效率低。在委托-代理制下,政府官员作为理性“经济人”,在社会强势利益集团的压力下,会有一些不理性的行为,尤其在缺乏监督与制衡的情况下,政府所提供的社会保障很可能会背离社会公平、公正目标,不能满足最弱势群体需求(如中国农民)。②政府强制实施社会保险,让人们统一参加社会保险,不能反映不同参保群体的不同需求,从而带来效率损失。③政府独家包办社会保障事业,没有其他机构参与竞争,无法对政府从事社会保障工作的绩效进行横向比较,从而导致基金的投资运营处于低效率状态。④成本与收益之间分离可能导致X低效率。⑤负担与义务的分离导致的低效率和不平等。⑥政府转移支付项目的产出和质量缺乏评判的“基准线”和止损机制(
    纵观世界各国社会保障制度建设历程,可以清晰地看到,在现代社会保障制度建立以前,对于社会成员的基本生存权利的保障主要是由市场主体(社会性的非正式组织、私营企业和个人)来提供。如英国在19世纪主要是通过各种地方性的慈善组织来进行社会救济。随着普鲁士王朝建立现代社会保障制度以来,各国政府对社会保障的干预力度逐渐增强,并于20世纪70年代达到登峰造极的状态。后随着波及全球的能源危机爆发,西方发达国家陷入“福利病”危机,再加新自由主义思潮在全球蔓延,有的学者对政府在社会保障领域所起作用提出质疑,重新讨论政府与市场在社会保障领域的角色关系,寻找公平与效率的最佳结合点。笔者认为,政府与市场在社会保障领域的弊端,正如查尔斯·沃尔夫在《政府或市场》中所指出:“市场缺陷理论的核心是外在性,而非市场缺陷理论的核心是内在性,这种内在性决定了公共官僚机构的行为和运作”。故要利用政府力量来解决社会保障所具有的负外部性,用市场力量来解决社会保障所具有的非公共产品属性,对于两者都不能很好解决社会保障的方面则交由社会“第三部门”来解决。
    二、转变政府职能,改变政府在农村社会保障建设中“孤军奋战”的格局
    我国二十多年的市场化改革,打破了原来由政府独家供给社会保障的局面,开始露出了由政府、市场和“第三部门”提供社会保障的萌芽。但由于我国处于经济转轨、社会转型的特殊阶段,政府因缺乏管理经验会出现许多问题。在社会保障领域,政府居于绝对垄断地位,明显存在着“政府失灵”现象,既有提供社会保障“越位”现象,亦有提供社会保障“缺位”现象,而市场机制和社会“第三部门”在此方面发育明显滞后。
    实际上在社会保障领域,政府、市场和社会“第三部门”力量均不是万能的,各有优缺点。它们在社会保障领域扮演不同的角色,尽管其目标功能有差异,但向民众提供有效的社会保障的基本目标是一致的,只不过是分工不同。这三者在社会保障领域的关系主要有相互替代、相互补充和相互促进三种。首先,政府与市场、社会“第三部门”在社会保障领域存在着相互替代的关系。从现代社会保障制度的建立来看,就是由政府颁布政策法规,建立社会保障机构,将原来分散于各个市场主体、社会“第三部门”(如慈善机构、宗教团体等)承担的社会保障职能统一到政府来执行。而上世纪70年代以后西方社会保障制度的改革则是政府将原本由政府统一承担的社会保障职能中一部分让渡给市场和社会“第三部门”来执行。其次,政府与市场、社会“第三部门”在社会保障领域有相互补充的关系。这突出表现在世界银行在《防止老年危机》报告中所描述的包含了公私两种管理体制的三个支柱模式中,它倡导“一个有三个层次的模式,其中公共养老金的作用着力于最低限度的减困,以一个完全基金制的、强制的规定缴费储蓄的第二层次为补充……第三个层次是自愿储蓄”。(见注释3)尤其是在第二个支柱中政府与市场、社会“第三部门”形成一个有机整体,相互补充,共同满足老年人口对退休后收入保障的需求。第三,政府与市场、社会“第三部门”在社会保障领域还具有相互促进的关系。一方面,经办主体的多元化可以通过引入竞争机制来提高社会保障管理效率,改变原来政府单一主体模式下的低效率;另一方面,政府通过举办多支柱的社会保障模式,既可增强社会成员的保障意识,又有助于企业补充养老保险和商业保险计划的发展。故政府构建21世纪农村社会保障体系的作用主要体现在如下方面。
    首先,政府仍是农村社会保障的供给主体。一是要制定法律法规,为农村社会保障构筑一个完备的法律框架,明确政府在最低生活保障、基本医疗保障等方面职责,以保证基本的社会公正。同时,做到依靠法律而不是依靠行政手段来实施社会保障。二是农村社会保障包括社会救助、社会保险、社会福利、优抚安置等内容,它们具有不同的性质。社会救助和优抚安置具有纯公共产品的特性,必须由政府全部承担,资金绝大部分来自政府财政拨款。对于介于私人物品和公共物品间的准公共产品,如社会保险,政府有必要介入,但还要发挥市场和社会“第三部门”的作用来增加其对社会保险的投入。由于社会福利内容广泛,政府在提供社会福利时,可采取官办民营、民办官助等形式,更好地发挥市场和社会“第三部门”的作用,分担政府的压力。
    其次,政府在运用社会保障来实现社会公平目标时,应以程序化、法制化、科学化方式参与调控市场运行,避免政府在矫正“市场失灵”时所出现“政府失灵”情况。当前我国城乡不同社会保障制度设计不仅没有缩小城乡差距,反而拉大了城乡贫富差距。1990年我国社会保障支出1103亿元,其中城镇社会保障基金支出为977亿元,占总支出的88 .6%,而用于农村人口的仅有126亿元,占总支出的11.4%,这意味着前者人均享有社会保障费是后者的29.5倍。1990——1998年,这一差距持续拉大,农村人均社会保障支出从5.1元上升到11.2元;而同期城市的人均社会保障支出则由554元增加到1462元。农村社会保障基金支出占GDP的比重基本上保持在0.1%的水平,而城市的社会保障基金支出占GDP的比重却始终在7.3%的水平上。城市居民人均享受的社会保障费约是农村居民人均的100倍之多,两者差距之大超过世界上任何一个国家(见注释4)。故未来政府在社会保障制度改革方面更应统筹城乡社会保障,注重社会公平。
    再次,正确处理好政府同市场、社会“第三部门”的关系。市场和社会“第三部门”涉足社会保障领域,本身就是政府职能转变,还权于市场,还权于社会的过程。对于社会上刚刚兴起的“第三部门”而言,更需政府的引导。由于计划经济体制下形成的思维惯性,政府在社会保障领域,仍然习惯于直接从事着大量具体而微观的管理活动,当社会保障事务增多时,必然会造成政府机构膨胀。同时,政府自身的特点,决定着政府代替社会“第三部门”直接从事微观事务管理,极易造成管理的低效率,亦抑制社会“第三部门”自我发展。当前政府要出台有利于社会“第三部门”健康发展的一系列措施。
    ①完善法律法规。目前对社会“第三部门”管理主要依靠一些行政法规,有的甚至是政府相关部门的内部工作指导性文件。因此,必须转变政府职能,借鉴国际经验,加快对社会“第三部门”管理的立法工作。以立法的形式明确社会“第三部门”的社会地位、社会功能和所承担的社会责任,以体现该组织非营利性、自治性和公益性等特点;对其所从事的公益性活动享受税收优惠;政府给予必要的财政支持等。在农村要尽快制定《农民互助合作组织法》,促进农村社会“第三部门”——农民互助合作组织健康发展,发挥其互助共济、保险、行政、贸易和经济等功能,以改变目前农村无论专业合作组织还是行业协会都存在无法可依、法人地位不明确的问题。
    ②建立健全监督管理机制。国际经验表明,在由社会“第三部门”承接政府退出农村社会保障领域的部分职能过程中,政府因放松监管,极易出现社会“第三部门”违背非营利性、公益性的原则。因此,必须建立以政府相关部门为主体、民众广泛参与的监督管理机制,使其走上良性循环轨道。
    最后,发挥政府在农村社会保障体系构建中“导航员”作用,这主要表现在以下方面。
    ①发挥政府公共管理职能。将构建农村社会保障体系纳入全面建设小康社会总体规划中,作为解决“三农”问题的重要手段。通过建立健全农村社会保障体系来减少城乡间贫富差距,力戒以往农村社会保障体系建设以单项建设为主的模式,统筹兼顾社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置等项目,使各项目之间的衔接有序,配套合理,达到提高整体效能的作用。在坚持整体规划的前提下做好分类指导工作。根据不同地区经济发展状况来规划农村社会保障,在项目设置、资金渠道、工作进程等方面体现区域特色。
    ②加强对农村教育的投入,统筹城乡就业,努力提高农民就业机会。
    第一,加强农村基础教育,提高农民综合素质是增强农民就业能力的关键。有人提出入世后农民就业的基本思路:农民就业企业化、农民就业城市化、农民就业国际化,(见注释5)这是比较好的对策,问题的关键是近90%农村劳动力文化程度在初中以下,如何在城市、国际上同其他高素质社会阶层人士竞争有限的就业岗位?全面建设小康社会目标之一是实现全体民众综合素质达到小康,而目前我国90%的文盲主要分布在农村,农民中尚有数亿文盲、半文盲,这种状况决定着农民难有就业竞争能力。
    虽然我国教育事业近二十多年有了长足发展,但农村教育事业较城镇发展相对缓慢,特别是对农村教育事业投入严重不足,影响了农民整体素质的提高,制约了农村经济的全面发展。鉴于此,要改革现有教育事业投入机制,强化中央和省级政府在当前和今后相当长时期,支持基础教育的职责和投入力度,尤其要加大对农村教育事业的投入。笔者认为,加强农村教育投资,必须选准突破口,应从以下方面着手。一是强化中央和省级政府在农村义务教育中的职责。目前九年义务教育实施在农村存在许多问题,农村中文盲、青少年失学现象还较严重。究其根源,在于“分税制”让中央政府没有承担应有的责任。据国务院发展研究中心调查,目前全国义务教育总投入中,乡镇负担78%,县级财政负担9%,省地(市)级财政负担11%,而中央财政仅负担2%左右(见注释6)。故中央财政要加大对农村义务教育的投入力度,与省级财政共同保证义务教育的经费来源。二是加强农村职业教育和实用技术培训,改变目前重高等教育、轻基础教育的不合理格局。对农民进行多种形式职业教育,让他们掌握先进的种植、养殖和农产品加工技术,对提高农民经济收入是显著的。同时,农民受教育程度提高对其生育观念转变有直接影响,会有效遏制“越穷越生、越生越穷”现象。
    第二,统筹城乡就业,逐步建立全国统一的维护公平就业的劳动力市场体系。政府要打破城乡分割,消除劳动者就业方面的各种壁垒,通过市场“这只无形的手”而不是人为手段来配置劳动力资源,实现劳动力跨地区、跨部门自由流动;要取消对农村劳动力转移的不合理政策法规,加快农村剩余劳动力向城镇和第二、三产业的转移步伐;要逐步建成统一的劳动力市场信息网络,规范发展职业介绍、劳务派遣、劳动保障事务代理、职业咨询指导、就业信息服务和职业培训,改进服务方式,提高服务质量,为劳动者提供优质高效的全方位就业服务;改进劳动力市场的宏观管理,建立适应国情与国际经验的就业管理指标体系的失业预警机制,在完善劳动力市场法规和失业统计信息制度的基础上,使公开失业率尽可能控制在警戒线以内,保持劳动力市场的平稳运行。
    第三,国债投资应适度向中西部农村地区倾斜,提高农民收入,增强其自我保障能力。按照凯恩斯经济学就业理论,造成农民失业根源在于农民的有效需求不足。有效需求不足首先来自于消费倾向的减弱,消费倾向下降不仅导致消费需求降低,而且会导致投资需求降低,这是因为资本依赖于消费而存在。由于受农民收入的限制,提高他们的消费倾向困难,只有通过扩大投资来拉动就业。可以考虑把国债资金适度向中西部农村基础设施和社会事业建设倾斜,尽可能采用以工代赈方式,增加农民收入,改善农民的生活条件。
    ③针对不断分化的农民群体,政府应通过对社会救助政策、社会福利政策和优抚安置政策的合理搭配,从宏观上控制农村社会保障供给的方向和领域;通过界定社会保险的产权,提高农民在积累制模式下的激励机制,提高社会保障基金运营效率。如通过改进农村优抚安置办法来缩小城乡差距:一是保证优抚经费与经济增长同步增长的机制,增强优抚对象自我发展能力。二是实行义务兵家属优待金社会统筹。将以往优待金仅由农民承担,改变为由本行政管辖区内,让所有有收入来源的社会成员参加统筹,并且义务兵家属享受统一的优待标准。如通过统筹城乡“低保”政策,让城乡最贫困群体能够获得最基本生存的权利。目前经过政府十年的努力,特别是中央财政的介入,城市最低生活保障制度实施效果较好,基本上做到了应保尽保。“低保”经费由2000年的27亿上升到2004年的173亿,四年间增长6.4倍多,享受“低保”的人数由2000年的403万上升到2004年的2201万,四年间增长近5.5倍。但应清醒地看到,因中央财政在农村“低保”中的“缺位”,东中西部的地方政府在实施此项制度过程中,限于各地财力状况不同,“低保”制度在农村推进非常不平衡,并且出现“怪象”:经济发达地区农村“低保”对象人数少,地方政府有雄厚财力但负担的“低保”资金少;经济落后地区农村“低保”对象人数多,地方政府财力困难但负担的“低保”资金多,致使无力落实“低保”政策。截止到2003年,只有400万左右农村绝对贫困群体纳入“低保”范围,大部分农村贫困群体只能享受不定期的救济。故今后中央财政要弥补在农村“低保缺位”问题。
    三、引入市场竞争机制,弥补政府的低效率,促进政府提高效率
    由于政府机构具有自身难以克服的惰性,不能与时俱进地改进公共管理方法与技术,在提供社会保障方面显得过于呆板和低效率,不能满足社会保障消费不同群体的不同需求。而市场作为一种配置资源的手段,其优势在于引入竞争机制,促进营利部门提高管理技能和管理经验,改善社会保障的供给方式与渠道,提高社会保障供给效率。如政府在农村推行的社会养老保险制度过程中,积累了大量资金,如何实现保值增值?是依靠政府还是依靠市场,很明显,把基金委托符合资质的多家专业基金管理公司按照市场化运作方式,进行投资营运,依靠专家理财,能有效地分散投资风险,投资回报率肯定比政府进行投资运营的回报率高。当前我国政府一项重要职能,加快培育和完善金融市场、资本市场,充分发挥市场机制的作用,实现社会保障基金的保值增值。减少政府对社会保障过度介入重要方式,就是要加强法制建设,特别是社会保障基金管理的立法工作。通过培育金融市场和资本市场,发展适合社会保障基金投资的金融衍生工具;通过加强对专业社会保障基金投资机构的监管,从制度上保证社会保障基金的安全性、流动性与较高收益率。同时,政府要出台优惠政策,积极鼓励企业实施企业年金计划,提倡居民参加商业保险,以满足不同人群的需求。
    四、充分发挥社会“第三部门”作用,加快农村互助合作组织建设,弥补政府与市场在农村社会保障领域的不足
    社会保障由社会“第三部门”供给,源自于政府与市场在这个领域的失效。同时,其自身所具有的非营利性、自治性和公益性等特点,也决定着其可以成为社会保障供给主体,增大社会福利总量,提供多样化的社会服务。我国长期以来形成的“以农补工”的发展战略,政府用了半个多世纪时间也没有把全部或大部分城镇人口纳入社会保险体系之中;而现行“分税制”财政体制呈现出“倒金字塔”形的财政格局,越往基层和欠发达地区,财政越困难;再加上目前全国农业产值占全国GDP比重低于15%,想完全依靠政府出资建立农村社会保障体系,来满足9亿农民的社保需求无疑是“天方夜谭”。因此,笔者认为,这需要挖掘蕴藏在我国农村的社会资源,成立互助合作组织,探索解决农村社会保障供给不足的问题。
    随着我国市场化改革深入,社会转型加快,各种社会阶层和利益集团不断出现与增多,社会矛盾也日趋复杂。虽然中国共产党是代表最广大人民利益的政党,她能正确反映和兼顾不同社会阶层的利益,调节各种具体的利益集团的矛盾,使全体民众朝着共同富裕的方向迈进。但是党和政府的调节与兼顾并不总是成功。所以不同的社会阶层成立代表自己阶层利益的组织,如工会、妇联、工商联、共青团、个体劳动者协会等组织,表达他们的意愿,在政府与各阶层之间建立起沟通渠道。可惜近几十年来,因政治因素,在农村缺少代表农民利益的组织—农民协会,致使损农事件比比皆是。这种局面若不加快改变,在我国加入WTO的大背景下,仅靠农户家庭“单打独斗”方式,在市场经济汪洋大海中游弋肯定是行不通,其结果是数千万农户将会破产。鉴于此,政府应改换思维模式,必须把2.4亿农户组织起来,成立类似于日本农业协作组织的机构,借鉴其作法,发挥其既是合作经济组织,又是行政辅助机构,同时又是代表农民政治经济利益的社会团体。
    笔者认为,以农村互助合作组织为依托,把农村社会保障与农村互助合作组织相结合,是建立低成本的农村社会保障体系的理性选择。主要理由如下。
    ①农村互助合作组织首先是合作经济组织,作为独立自主的市场经营主体,其代表广大农民的利益,是以服务农民为已任,而不是以赢利为目标。
    ②农村互助合作组织是农民利益共同体的联合,开展农民互助合作保险,是采取“大数法则”的保障机制,可有效地分散市场竞争风险、社会风险和自然灾害风险,把目前农民自我保障、家庭保障,通过引入合作的因子,实现农民由自助走向互助。
    ③由于互助合作组织成员既是管理者,亦是受益者,更是监督者,会大幅减少实施社会保障的成本,能有效地避免和克服在实行社会保障过程中所出现的各种问题。
    综上所述,笔者认为,只有加快发展农村互助合作组织,以该组织为载体,在实践的基础上,探索新型农村社会保障制度的模式,然后辅之以商业保险,逐步建立起多元化、主次分明的社会保障体系。这种全新社会保障模式也许更适合于当今经济落后的农村地区。

(作者单位:浙江财经与公共管理学院)

注释:

本研究得到教育部哲学社会科学重大课题攻关项目“社会保障制度的完善与全面建设小康社会研究”(03JZD0022)、浙江省社科联项目“农村社会保障问题研究”(05B09)的资助。
1、叶贵仁、吕达:“市场、政府、社会三元互动与降低中国政府失效程度”,载于《江西社会科学》2004年第3期
2、赵曼:《社会保障理论探析与制度改革》,中国财政经济出版社,1999年版,第26—27页
3、世界银行:《防止老年危机》,北京,中国财政经济出版社1996年版,第17页
4、庹国柱、王国军:《中国农业保险与农村社会保障制度研究》,北京,首都经济贸易大学出版社2004年,第315页
5、“WTO与中国农民就业问题研究”,载于《内蒙古农业大学学报》2003年第6期
6、王怀明 宋怡:“我国农民素质对农业可持续发展的影响”,载于《人口与经济》,2004年1期第4页

 
 
 
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