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统筹城乡社会保障制度 建设社会主义新农村 (作者:林永生)
   时间:2006-07-26
    内容摘要:我国现行社会保障制度是在特殊的历史背景下建立起来的。五十多年来,该制度一直处于城乡分割状态,在保障模式、管理体制和保障水平上都存在着巨大差异,既不利于推进城市化进程,也不利于建设社会主义新农村。因此,对城乡社会保障制度进行统筹和改革,势在必行。
    关键词:社会保障  城乡统筹  制度变迁

    社会保障通常指社会保险、社会福利、社会救济和优抚安置四个方面内容。社会保障作为一种社会制度,其发展既决定于它所依赖的经济基础,也受政治制度的制约。中国现行社会保障制度是在中国特殊的历史环境、经济基础和政治制度背景下建立的。五十多年来,该制度一直处于城乡分割的状态,城市社会保障制度与农村社会保障制度存在着巨大差异,并处于失衡状态,这种城乡分割的社会保障制度不利于 “三农”问题解决,不利于全面建设小康社会和社会主义新农村,难以发挥其自身在统筹城乡经济社会发展过程中应有的调节和保障作用。基于此,笔者认为,统筹城乡社会保障制度,事关社会主义新农村的建设全局。本文深刻剖析了中国社会保障制度城乡差异的现状及产生原因、总体评价及其负面影响。最后给出了统筹城乡社会保障制度的思路与政策建议。
    一、中国社会保障制度城乡差异的现状及产生原因
  (一)保障模式及制度变迁的依赖路径不同
    以1951年我国颁布的职工《劳动保险暂行条例》为基点,中国社会保障制度便沿着城乡两种不同路径发展演变。
    城市社会保障制度模式依赖于城市工业制度,它随着企业生产和分配制度的演变而变迁,大体经历了四个发展阶段,即劳动保险制度→国家责任性企业保障制度→企业责任性保障制度→社会保障制度。事实上,我国于1951年设计的劳动保险制度,因其基金可在全国范围内调剂,具有一定的社会机制性,故有学者称这种模式为“企业+社会”保障模式。1969年,财政部规定企业不再缴纳劳动保险费,劳动保险待遇从企业“营业外支出”账户中列支。由此,劳动保险制度成为完全的企业保险制度。但由于企业并非自负盈亏,其利润上交国家,同时,亏损也由国家补偿,企业并没有经济负担,所以,这一时期的企业保障实质是一种国家责任性保障。随后,20世纪80年代的经济体制改革动摇了国家责任性企业保障的基础。由于企业自负盈亏,保险费支出增加了企业成本,影响了企业经济效益,于是从1984年开始,劳动部在一些县市试行退休费用的社会统筹,自此也改变了企业保障的模式。十几年来的城市社会保障制度改革基本上改变了企业主导的状况,逐渐建立了社会主导的保障模式。
    与城市不同,农村社会保障模式随着农村土地制度及农业生产和经营方式的变革而变化,大体经历了五个阶段,即家庭保障+政府、社区扶助→集体保障+国家救助→家庭保障+国家救助→家庭保障+社会保障试点→家庭保障+国家救济。但由于以集体所有制为内核的农村土地制度以及与之相关联的农业生产方式并没有发生实质性的变化,从而决定了农村以土地经营为基础的家庭保障主导模式没有发生根本改变。与城市相比,农村社会保障具有以下几个特点:一是社会化程度低,五十多年来,农村的社会保障依然停留在政府、集体或社区的救济和救助的低层次上;二是非制度性,农村的社会保障大多不是建立在权利与义务对等的正式的制度基础上,而且农村社会养老保险和合作医疗保险仅在小范围进行试点,并未形成稳定而又规范的制度;三是保障模式改造相对滞后,近几十年来,中国农村经济转换和社会变革进程加快,尤其是工业化、城市化程度得到快速提升,而农村社会保障模式仍然根植于传统的自然经济基础,远远满足不了农村社会经济发展的需要。
  (二)管理体制不同
    由于社会保障制度模式的不同,城乡社会保障管理体制亦有所不同。城市社会保障管理体制由早期的工会管理演变到企业管理,再由企业管理演变到劳动、卫生、人事、民政等部门的多头管理。1998年,中国劳动和社会保障部的成立以及对城市社会保障实行统一管理,标志着城市社会保障管理体制已趋于成熟,并走向规范化的道路。相比之下,农村社会保障管理体制较为落后,目前多头管理的现状并未改变。国家劳动和社会保障部成立后,农村社会养老保险划归由劳动和社会保障部管理,而农村社会救助、社会福利仍由民政部门管理,合作医疗还是由地方政府部门委托卫生部门管理。
    管理体制是决定社会保障制度效率乃至成败的关键环节,其中最重要的是社会保障基金的管理,世界上各国社会保障基金的管理体制主要分为由政府管理和由民营的管理公司管理两大类型。日本的基金管理者是政府,而智利的基金由私营基金管理公司来运作。目前中国城市的社会保障基金是由中央政府通过劳动和社会保障部统一管理的,而农村的社会保障基金则仍然是由地方各级政府的下属机构来管理。政府成功地管理基金的一个必要条件是监管体系的完善,城市社会保障可以通过劳动和社会保障部的运作解决监管的问题,但农村目前由于管理体制分散,要解决基金监管问题就比较难。事实上,有些地方农村社会保障基金被挪用、挤占和挥霍的现象已十分严重。中国农村社会保障管理体制问题已经成为当前农村社会保障制度理论与实践中亟待解决的问题。
  (三)社会保障水平不同
    社会保障水平指社会在一定时期内向社会成员所提供的社会保障范围和社会保障基金量的总称。社会保障范围通常用社会保障项目的多少来反映,社会保障项目越多,社会保障范围就越广,社会保障水平就愈高。社会保障基金量是指社会能够集中到的用于各种保障项目给付的资金的规模,一般用人均社会保障支出或社会保障支出与GDP的比值来反映,它的值越大,社会保障水平就越高。
    一般而言,社会保障项目按照社会保障制度所应付的风险事件分为养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险、失业保险及社会救助等。中国早期的城市劳动保险制度只涉及到前四项,在几十年发展与改革的基础上,又对贫困和失业给予了特别的关注,加强了失业保险和最低生活保障制度的建设。目前城市社会保障制度涉及的保障项目已相当齐全,而相比之下,农村社会保障项目十分缺乏。
    从社会保障项目来看,2005年10月中国零点咨询公司采用多阶段随机抽样方式(城镇地区)和整群抽样方式(农村地区),针对中国公共服务满意度进行了调查和评估。结果表明,城市地区社会保障体系相对健全,73%的人都拥有至少一项社会保障。社会统筹医疗保险和社会统筹养老保险是最主要的两项,覆盖率分别为30%和40.48%;小城镇地区有41%的人现在没有任何社会福利保障。社会统筹医疗保险和社会统筹养老保险的覆盖率分别为17.45%和21.23%;人口众多而相对贫困的广大农村地区的情况则更令人担忧,有高达61.15%的人没有任何社会福利或保障,农村医疗保险和养老保险的覆盖率仅为13.06%和1.93%。(见表1-1)
    从社会保障资金水平来看,1991-2001年的11年间我国城市人均社会保障支出占人均GDP的比重平均为15%,已经达到某些发达国家20世纪70年代的社会保障水平,而农村只有0.18%,城市人均享受的社会保障费用支出是农村的90倍之多。
    因此,不论从社会保障项目种类,还是从社会保障资金水平来看,中国城乡社会保障水平的差异都是非常惊人的。
    二、中国城乡社会保障制度的总体评价及其负面影响
    1978年以前,国家统一管理企业财务,包括收支、利润和损失。企业根据工龄及退休前工资水平为其员工管理和发放养老金。国家采用现收现付制对养老金进行补贴并且通过企业保障模式为城市工人提供了“从摇篮到坟墓”式的社会保障。70年代末80年初我国农村地区实行以家庭联产承包经营责任制为主,集体统一经营和农户分散经营相结合的双层经营体制,农村生产力获得了极大发展,农民收入增加,农村土地保障功能相对比较稳定,家庭为主导的保障模式可以较好地满足基本社会保障问题。因此可以说,中国的城乡社会保障制度符合当时我国社会主义计划经济体制的实际状况,有利于促进了我国经济发展,维护社会稳定。
    20世纪80年代以来,中国致力于全面的市场化改革,社会经济结构开始转型,产业结构逐渐调整,迄今为止,世界已经有53个国家承认中国的市场经济地位。随着城市化和工业化进程加快,我国的二元经济体制也会逐渐消失,尽管这是一个渐进的过程,但仅就目前情况来看,我国建立在传统计划经济体制和二元经济结构基础上的社会保障制度改革与完善的步伐略显滞后:中国城市化和工业化进程中,进城务工人员功不可没,如何为他们提供诸如医疗、养老等基本保障?尽管现今相关政策规定已经出台,把其纳入城镇基本保障范畴,但是由于它们流动性过高,同时用人企业和单位不愿意把其纳入正式统计员工之列,拒绝上交相关费用,不禁让人怀疑这个政策的有效性,那么如何保证这个政策的有效施行,如何加强监督体系的设计?在国家发展战略大举实施的背景下,诸如三峡工程、西气东输、南水北调等,大批农民尤其是库区农民举家搬迁、流离失所,如何为其提供基本的社会保障?
    从总体上看,现行中国城乡社会保障制度的形成及其模式变迁、管理体制、保障水平的巨大差异,都是与中国的二元社会、经济和政治制度变迁相一致的。而中国的二元社会、经济及政治制度结构的严重失衡,必然导致与之相伴生的社会保障制度结构严重失衡。城市社会保障受以城市工业发展为重心的经济指导思想的影响,得到了更多关注和较多社会保障资源分配。而农村社会保障受制于农村土地制度、农村生产方式及生产关系的影响,没有得到实质性改变。这种非均衡的社会保障结构不但难以发挥其应有的保障功能,反而进一步加剧了社会结构的二元性。如此恶性循环,对社会经济发展极其不利。导致这种状况的根源,在于中国的社会保障制度产生于计划经济体制的基础上,而在计划经济体制下,社会不需要在生产系统之外再建立一套保障系统,而是力图让生产系统本身承担起社会保障的功能。因此,社会保障制度与社会生产系统的紧密结合甚至合二为一,使其无法在城乡之间或产业之间发挥再分配的调节作用。
    现行城乡社会保障制度对我国改革、发展和稳定三者之间的协调功能在弱化,而且因其自身具有结构缺陷及改革的滞后性,就凸显了它对当前我国社会主义新农村建设和经济可持续发展的负面影响。
  (一)无法为农民提供基本保障待遇,造成社会不公中国城乡社会保障制度的非均衡发展,使得城市居民与农民享受着不公平的社会保障待遇。城市居民不但享有稳定的制度保障,而且其社会保障水平远远高于农民的社会保障水平,这对农民是极大的不公。保证社会公平是社会保障制度最根本的目标,而中国社会保障制度不但不能保证社会公平,反而因结构失衡加剧了社会的不公平程度。有的农民因病致贫、因病返贫,甚至因病失去生命;有的老年农民被遗弃、虐待,这在很大程度上归因于农民缺乏应有的社会保护和基本的社会保障。事实上,我国宪法早有规定,中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。但在农村,宪法的相关规定并没有成为政府发展农村社会保障事业的行为准绳。在具体操作中,农民由于“身份”的制约,没有真正得到国家应当为他们提供的社会公共保障,其根源还在于农村的社会保障并没有得到我们政府的足够重视。
    有人认为,农民拥有30年土地承包使用权作为基本生活保障,随着城市职工下岗或退休,从“单位人”向“社会人”转变,理应得到来自国家和企业的较高水平的社会保障。值得强调的是,城市化过程中,失地农民越来越多,存在集体无偿或低额补偿向农民征地现象,“谷贱伤农”依然存在,农村增收困难,土地的保障功能大大削弱而且极不稳定。所以说,以此为由来论证现行城乡社会保障制度的合理性是不科学的。
  (二)收入再分配功能扭曲,导致城乡居民收入差距扩大。
    对城乡居民收入差距产生和形成的原因,学界有多种认识和看法。归纳起来主要有三:一是受城乡之间的不同经济发展水平和生产力的直接影响;二是由于城乡二元结构的壁垒,存在严重的工农业产品剪刀差;三是农民比城市居民承担着更重的税费负担。不管何种原因,现实的最终结果是农民的收入远远低于城市居民,造成城乡居民严重的贫富差距。
    自80年代中期我国城市经济体制改革展开之后,城乡居民之间的收入差距明显拉大,造成这种现象的主要原因就在于粮食价格由于受到当时城市经济体制改革中生产要素价格改革的影响难以上涨,农村生产率和综合生产能力降低,农民增收困难,土地的保障功能弱化等。
    收入再分配是社会保障制度的核心及实现其基本目标的手段。社会保障制度通过收入再分配的“调节器”消除贫富差距,“熨平”社会不公,以实现保证社会公平和促进经济发展的目标。但在实践中,中国现行“一边倒”式的社会保障制度的收入再分配功能严重扭曲,不但没有发挥应有的调节作用,反而因其不公进一步拉大了城乡居民的收入差距。
    如果考虑城市居民的住房、物价等各种补贴,则社会保障的这一负面效应会更大,这说明中国的社会保障制度无法在城乡之间发挥收入再分配的“调节器”作用。
  (三)未能有效促进经济发展,一定程度上阻碍经济改革的深化
    促进经济发展是社会保障制度的又一重要目标。而这一目标的实现,主要是通过收入再分配的作用使劳动者达到社会公平,进而促进社会效率的提高,最终促进经济的发展。但由于中国现行社会保障制度的收入再分配功能扭曲,导致分配结果既不公平,也缺乏效率,严重阻碍了经济的发展。城市社会保障制度是高福利状态下的绝对公平,但并未产生预期的高效率,出现国有企业经济严重衰退,政府行政部门人浮于事、办事效率低下等现象。20世纪90年代以来,政府加大了对国有企事业单位的改革力度,但由于城市社会保障制度的固态化,使改革严重受阻,出现国有企事业单位的下岗人员宁可在家领取救济金,也不愿到非国有企业单位再就业的现象。相比之下,农村多数贫困人口终年处于贫困状态,农村剩余劳动力流动受阻,或者即使大规模地流转也未产生农地集中和规模化经营效应。同时,由于农村劳动力没有社会保障待遇,城市非国有用人企业出于降低成本的理性选择,宁可招收农民工,也不愿招收国有企事业单位的下岗分流人员,形成了城市下岗分流人员就业难,而民工潮有增无减的现象。这种状况既不利于国有企事业单位的改革,也不利于农村工业化和城市化的发展。
    显然,中国现行社会保障制度已经不符合社会经济发展要求,其改革略显滞后。目前急需加快对现行社会保障制度的改革步伐,需要在社会生产系统之外,为既包括城市居民,也包括农村居民的所有劳动者逐步建立一体化的社会保障体系。
  (四)不利于城乡统筹发展
   “十一五”时期是社会主义新农村建设的关键时期。建设社会主义新农村,现在提出“工业反哺农业、城市支持农村”这种统筹城乡经济社会发展的方针政策,城乡统筹,就是要求劳动力、资本、土地和技术等要素在城乡之间能够合理流动,促进城乡经济发展的良性互动。而社会保障制度的严重失衡及户籍制度改革的滞后,首先限制和阻碍了劳动力要素的流动,不利于全国城乡统一的劳动力市场的形成。目前大量的剩余劳动力仍滞留在农村,造成劳动力资源的极大浪费,而另一方面,即使由于农村资源的挤压和城市生活的拉力,使一部分剩余劳动力流动到城市,但这些劳动力也只能以“二等”身份在城市里从事着那些城市居民不愿意干的脏、苦、累的工作。尽管他们为现代化的城市建设做出了巨大贡献,但他们还是无法被城市接纳,不能同城市居民享有平等的生存权利。近年来,尽管中国在社会保障制度、户籍制度等方面作过许多的努力,一些政策限制也有所松动,但力度不够大,二元结构依然存在。
    二元结构是中国统筹城乡经济社会发展的制度性痼疾。城乡分割的社会保障制度自然是中国统筹城乡经济社会发展的一大障碍。因为社会保障制度为经济社会发展提供保障服务,如果城市社会保障制度和农村社会保障制度不能统筹规划,二元状态得不到根本性改变,则中国城乡经济社会统筹发展就很难保证。因此,统筹城乡经济社会发展,必然要先统筹改革城乡社会保障制度,实现社会保障制度的城乡协调与均衡。
    三、统筹城乡社会保障制度的思路与建议
    不论是从城乡社会保障制度的功能缺陷及对社会经济的负面影响看,还是从社会经济转轨及当前加快建设社会主义新农村的形势需要来看,中国现行社会保障制度改革都迫在眉睫。中国现行社会保障制度改革必须尽快改变城乡分割的二元状态,必须在社会生产系统之外,逐步搭建城乡一体的社会保障制度体系平台。
    当然,任何社会制度变迁都是一个渐进的过程,社会保障制度要实现一体化,也需要漫长的过程。因而,近期中国社会保障制度改革的目标,应是统筹城乡社会保障制度,促进两者相互协调。要实现这一目标,就必须坚持一体化的政策导向,从实际出发,实行城乡有别的策略,按照逐步完善、逐步过渡的原则,逐渐改变城乡社会保障制度失衡的状态。
    通过对造成我国城乡社会保障制度差异根本原因的分析,并结合当前和今后一个相当长的时期内全党全社会的工作重点,即加快建设社会主义新农村、构建和谐社会,笔者认为如下几点思路和建议或许对统筹城乡社会保障制度有所裨益:
  (一)总量上稳定或适度消减我国当前城市社会保障水平,着眼于内部结构的优化
    当然,我国部分城市的社会保障水平仍然偏低,但总体上来看,与经济发展相比较,我国城市社会保障水平增长速度过快,已经超越了国民经济的发展。如1992年,城市社会保障水平为14.52%,超出当年中国社会保障适度水平上限11.31%的3.21个百分点。
    国内外相关理论研究及其他国家(美国、德国、意大利等)的实际经验表明,一国提供较高的社会保障水平,尤其是养老保险、退休金以及其他形式的养老补助,常会产生一些负面效果,比如丧偶老年选择独居现象增多(多拉.科斯塔,1997);人口出生率下降,加速老龄化趋势(米切勒.波德,纳迪和拉里.琼斯,2005); 提前退休现象增多,老年劳动力人数骤减,为每个退休人员买单的在职工人越来越少,进一步会造成劳动力市场萎缩(布鲁加维尼, 1997; 苏潘和西纳贝尔, 1997; 克鲁勃和大卫.维斯, 1997; 苏潘,1998; 弗瑞德伯格,1998; 奥利雅.米切尔和约翰.菲利普斯,2000; 卡塞.穆里甘和萨拉.马丁, 2003 ; 苏潘和克里斯蒂娜.维克, 2004)
    2005年中国城市老年职工24%提前退休,其中北京、天津和上海三地的提前退休人数达50%,因此,我国的政府决策人员,应该深入分析造成我国城市职工提前退休现象的原因,是否存在由于城市社会保障水平偏高客观上提供了早退激励的机制。
    基于此,笔者认为,优化和整合现有城市社会保障项目结构,避免由于项目交叉重叠进而造成的资源浪费。具体而言,可以稳定或适度增加当前城市职工医疗和失业保障力度,消减城市社会养老保险金中国家援助的份额。此外,应加强对城市中雇用农民工单位的监管,比如职工申报是否真实,是否及时、足额为职工交纳保费等,切实将农民工纳入城市社会保障体系。越来越多的农村劳动力进入城市,农民工的医疗保障是迫切需要解决的问题。应从城乡衔接的角度出发,对事实上已经长期在城市工作和生活的农民工予以养老,将他们的医疗保障纳入城市社会保障范围之中。
  (二)加强农村土地制度的市场化改革,改变农村社会保障制度的依赖路径
    只要以集体所有制为内核的农村土地制度没有实质性改变,农村以土地经营为基础的家庭保障主导模式就不会发生根本改变。
    在一个城市以史无前例的速度增长以及日益需要统筹城乡经济发展的年代,我国土地政策一个最重要的特征却是对待城市与农村土地上的绝然分割。这两类土地受制于不同权利体系并由分立机构和法规管理。结果是,政府拥有从农村获得土地及将之出让给城市使用者的排他性权力。在土地转换用途的过程中,不需要在原有的农村土地拥有者和最终获得土地的城市新使用者之间进行直接交易。无论是土地被作为公共目的、准公共用途还是明确作为私人使用,都是如此。
    这种做法显然损害了农村土地所有者和使用者的利益,因为他们不能分享自己的土地在城市市场中所产生的增值收益,他们也不能将自己的土地直接投放市场,而失地农民所得补偿是以这些土地用于农作物种植的平均收益为计算标准,远低于其在城市被作为他用时的土地价值。此外,实际操作中,很大一部分补偿被集体投资所用,诚然,这些投资或许可能为失地农民提供就业机会,但农民常常抱怨说很少获得工作或者其他收益。
    城市化背景下的农村土地保障功能弱化,严重削弱了当前农村的社会保障水平,而且我国城乡社会保障制度割裂的一个重要原因就是制度变迁的依赖路径不同:城市工业制度基础上的社会保障固定了企业和单位主导的保障模式,农村以集体所有制为内核的土地制度固定了家庭为主导的保障模式。因此,笔者建议将农民的土地使用权折现,赋予农民市场主体的地位,在市场上与土地需求者自由交易,增强其参与经济增长的能力。这样可以提高农民的土地经营收入,提高农村家庭自我保障能力,而且有利于农村土地的规模化经营,农业综合生产能力提高,逐步改变农村社会保障制度的依赖路径,最终实现与城市社会保障制度的衔接与统筹。
    实际上,这个建议可以找到法律依据,并且是社会发展的一个趋势,1998年修订的《土地管理法》向单个农户提供了30年的承包权,并要求以书写的、登记本文形式对土地权利予以确认;2002年的《农村土地承包法》实质上将农户的土地承包权上到物权的地位,近期的《物权法草案》由于某些特殊偶然性的原因被暂时搁浅。
  (三)统筹城乡社会保障管理体制,加强监管体系建设
    1998年以后,城市社会保障纳入国家劳动和社会保障部统一管理;农村社会养老保险划归由劳动和社会保障部管理,而农村社会救助、社会福利仍由民政部门管理,合作医疗还是由地方政府部门委托卫生部门管理。这种管理体制的差异是造成我国城乡社会保障制度分割的重要原因。统筹城乡社会保障制度,首先就是要统筹管理体制,有学者建议把农村社会保障管理权限下放到市级或县级政府,笔者认为,这种做法固然可以减少社会保障管理过程中的信息搜寻和传递成本,体现地方灵活性和因地制宜原则,但不能从根本上改变目前我国农村社会保障多头管理的混乱现状,基于此,建议将城乡社会保障全部纳入国家劳动和社会保障部进行统一管理。
    城乡社会保障纳入国家劳动和社会保障部统一管理,肯定会产生巨大的信息搜集、传达和反馈成本,为了尽可能降低这种交易成本,可探索和加强我国社会保障监督管理体系建设,以机构独立化和权力一元化为基本方向,让社会保障监督机构能够超越于地方利益和部门利益,切实从全社会的角度来进行有效监管。
    四、结语
     党中央、国务院一直高度重视“三农”问题。2004、2005、2006年的中央“一号文件”的主题分别是促进农民增收、提高农业综合生产能力、建设社会主义新农村。迄今,建设一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的社会主义新农村,已成为全党全社会的共识和行动纲领。建设社会主义新农村,现在提出“工业反哺农业、城市支持农村”这种统筹城乡经济社会发展的方针政策。的确,不管是城市化、还是建设社会主义新农村,都要把城乡关系处理好。统筹城乡社会发展,是一个系统性的工程,其中统筹城乡社会保障制度,在建设社会主义新农村、构建和谐社会的过程中,显得格外重要,因为我国已经走出了改革普惠阶段,正进入利益分割时代。贫富差距的持续扩大,劳动关系的转变,流动人口和固定户籍人口的利益冲突,地区与城乡发展失衡的现实格局,都需要有一个城乡统筹的社会保障制度来发挥应有的调节和保障作用。

注解:
1、北京师范大学经济与资源管理研究所编著出版了《2003中国市场经济发展报告》和《2005中国市场经济发展报告》,采用国际通行标准测算出中国的市场化指数为69,已经达到市场经济国家标准。迄今世界上已有53个国家承认中国的市场经济地位。
2、此数字引用于2006年4月2日国家劳动与社会保障部副部长刘永富先生在中国社会保险学会第一届理事会上的发言。

 
 
 
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