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论退休年龄弹性制 (作者:吴 炜)
   时间:2006-07-26
    内容提要:我国的社会养老保险制度在运行过程中面临人口老龄化的严峻挑战,究其原因在于制度设计上未调整好权利与义务的对应关系,而退休年龄是调整这一对应关系的关键点,为此应改革现行的法定退休年龄制度,从权利与义务相对应的角度实行弹性退休年龄制度。
    关键词:社会养老保险制度  退休年龄  弹性制

    我国在由计划经济转向市场经济的过程中,通过二十多年的改革和完善,已基本建立了与当前经济发展相适应的社会养老保险制度,在减轻单位负担,确保退休人员的退休待遇,促进经济发展等方面,起到了“安全网”、“减震器”的作用,但在发挥重要作用的同时,面临着人口老龄化的严峻挑战,需加以应对解决。
    一、现行社会养老保险制度面临人口老龄化的严峻挑战。
    由于我国实行计划生育政策,新生人口增长速度大幅下降,出现了较低年龄段人口减少的趋势,而人民生活水平的提高以及医疗技术的发展,延长了人类寿命,我国《老龄事业发展纲要》的数据显示:2002年的60岁以上老年人口已经达到1.3亿,占总人口的10%。开始步入人口老龄化社会,且这个老龄化的过程还在继续,这一群体在工作期间没有个人帐户的积累,人口老龄化使养老保险基金面临巨大的退休金支付压力。国家通过动用现有参保人员的个人帐户来支付社会养老保险制度建立前退休人员的养老金,导致个人帐户没有真正意义上的部分积累,养老保险基金的收支平衡受到冲击,即使今后个人帐户做实,但基金积累后保值增值的难度也很大。我国的相关法律规定,养老保险基金主要用于购买国债和存入国有商业银行,仅有少量投入资本市场,这样虽然保证了基金的安全,却使养老保险基金投资渠道受到限制,要使保险基金既安全又有高收益在实际运作中是很难做到的,尤其是在我国银行存款利率几次下调和国债利率不断下降的情况下,养老保险基金很难得到保值增值。基金不能实现投资增值或增值不够,在通货膨胀的经济环境中就意味着贬值,货币贬值会在一定程度上消蚀现有的基金。随着养老保险规模逐步扩大,待遇支付水平逐年提高,基金支出成刚性增长,这种状况持续下去必然导致养老保险基金收不抵支的被动局面,无法抵御人口老龄化对养老保险基金的冲击。
    二、产生严峻挑战的原因  
    社会养老保险制度外在层面上表现为面临人口老龄化的严峻挑战,内在的原因在于社会养老保险制度中权利与义务对应程度不高。是否能有一种机制,将参保人的养老保险缴费率、养老金替代率和退休年龄三个关键因素调整到一个合适的水平,使其在运作中形成自求平衡的社会养老保险良性运行机制。为实现这种平衡,应寻找到社会养老保险权利(退休领取养老金的年龄)与义务(在职缴纳社会养老保险费的年限)相对应的平衡点,这一平衡点在于确定一个合适的退休年龄。这一年龄的确定至关重要,是影响社会养老保险基金收支平衡的关键因素,如果每个参保者的权利与义务不对应,那么由所有参保者组成的社会养老保险整体的权利与义务必定是不对应的。要实现社会养老保险整体的权利与义务相对应,就要求每个参保者个体首先要权利与义务相对应,而个体间缴纳养老保险费的年限和数额是不相同的,存在个体差异,现行的法定退休年龄制度由于存在许多缺陷,缺乏市场经济条件下自求平衡的社会养老保险良性运行机制,无法调整这一个体差异,有待于进行改革。  
    三、现行的法定退休年龄制度及存在的缺陷
    我国规定的法定退休年龄是男职工60周岁,女干部55周岁,女工人50周岁,职工只要到了法定退休年龄即可享受退休待遇。1997年统一了全国城镇企业职工基本养老保险制度,实行社会统筹和个人帐户相结合,企业职工达到法定退休年龄,且个人缴费满十五年的,退休后可按月领取基本养老金。目前实行的退休年龄制度虽有考虑权利与义务的对应关系,但权利与义务的对应关系不明显,仍带有较深的计划经济时期职工福利的因素,存在着许多缺陷。
    1、权利与义务的对应程度不高。20世纪五十年代我国人民的平均寿命为50岁左右,到21世纪初我国人民的平均寿命已达到70岁左右,平均寿命提高了20岁,但退休年龄尚未作出相应的调整。目前社会保险退休待遇中,职工个人缴费满15年,在达到法定退休年龄时便可按月领取基本养老金,体现社会福利因素较多,劳动者的社会保险缴费义务与享受社会保险待遇之间的对应程度较低,影响了该项社会保险制度的覆盖面,也影响了其可持续发展。
    2、养老金替代率过高。养老金替代率体现退休人员退休时所领取的养老金数额占其退休前工资收入金额的比率,按照1997年国务院《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,养老保险金目标替代率应为60%左右。但有的地区高达80%-100%,以致对已无工作能力的人,其为了领取较高的待遇,会选择留在工作岗位而不选择退休;而有工作能力的人,则想方设法办理提前退休,去谋取第二职业;无形中增加了养老保险基金支付的压力。
    3、人力资源的使用效率受到限制。现行法定的退休年龄,说明人在这个年龄会失去工作能力,需要退下工作岗位休息。但由于人的个体差异,人的精力、能力是不相同的,决定是否退休的应该是人的身体状况和工作能力,人的年龄只是一个参考因素。如果一个人只要到了法定退休年龄,即使有很强的工作能力也必须退休,这样对于许多有工作能力,而且希望工作的人来说是剥夺了其工作权力,人力资源的使用效率受到限制,无法做到人尽其才,才尽其用。“一刀切”的退休方式显然是不切实际的。
    四、必须改革现行的法定退休年龄制度
    面对社会养老保险制度面临的严峻挑战,现行的法定退休年龄制度又存在许多缺陷,有必要对现行的法定退休年龄制度进行改革,以下从三个角度进行分析:   
    1、推迟退休年龄。简单地推迟退休年龄,一是可以延长就业时间和缴交保险费的年限,增加保险基金的收入;二是可以缩短养老金的领取年限,减少保险基金的支出。据测算,在我国退休年龄每延长一年,养老统筹金可增加40亿元,减支160亿元,减缓基金缺口200亿元。但由于我国目前劳动力相对过剩,就业压力大,推迟退休年龄将影响就业岗位,增加就业的压力,据统计,至2004年底,我国城镇登记失业率为4.2% ,劳动力市场上每年新增劳动力供给2000万人左右,就业岗位缺口约200万个。可见推迟退休年龄与增加就业岗位之间的矛盾十分尖锐,且对部分身体状况差,工作能力弱,在岗位竞争上失去优势的人而言要其推迟退休是不现实的。
     2、提高养老保险缴费率。如果用提高养老保险缴费率来解决,而养老保险费是计入企业生产成本的,目前25%左右的缴费率已是较高水平,而缴费率不可能为了满足人口老龄化的到来而无限上调,成本提高会导致产品的市场竞争力下降,企业利润减少,国家所得税也减少,出现一连串的副作用,不能简单地用提高养老保险缴费水平来解决人口老龄化问题。   
    3、降低养老金替代率。城镇居民最低生活保障线为社会平均工资的20%,如果养老金替代率低于适度下限36%,那么退休者的生活水平过低,成了社会救助;如果养老金替代率高于适度上限80%,那么则会加重养老保险基金负担造成基金缺口,成了社会福利;而当养老金替代率为60%时,可以使养老金待遇达到中上生活水平,基本满足退休人员生活消费的需要,因此养老金目标替代率60%不宜简单降低。
    五、实行退休年龄弹性制
    既然现行的法定退休年龄制度存在诸多缺陷,而推迟退休年龄、提高养老保险缴费率和降低养老金替代率又存在诸多难以解决的矛盾,属于“头痛医头、脚痛医脚”的治标方案,无法实现治本,那么就必须另辟蹊径,从社会养老保险的本质中寻求解决问题的办法。
    在我国的社会保险制度中,社会保险有别于社会福利和社会救助,是社会保障的核心内容,它以城乡劳动者为保障对象,具有保障水平较高,要求权利和义务相对应的特点,其中养老保险是最主要的项目,不能把社会保险等同于社会保障,把应由社会福利和社会救助解决的问题放到社会保险中来解决,破坏社会保险的权利与义务的对应关系。社会养老保险既要追求社会效益促使整个社会的稳定协调发展,又必须建立在一定的经济基础之上,赖以实现其目的的只能是经济手段,如果不考虑经济手段,社会养老保险就成为无源之水、无本之木,政府组织强制实施的社会养老保险制度将陷入保险基金赤字困境。为此社会养老保险应强调权利与义务的对应,如果社会养老保险政策为最优,那么人在有能力工作时是选择工作而不是选择退休,基于社会养老保险缴费义务与退休待遇之间为对应关系这一前提,退休年龄在制度设计上可以是弹性的,实行退休年龄弹性制有望解决这一难题,主要表现为:
    1、可以使人力资源得到充分利用。随着人们生活水平的不断提高和医疗条件的不断改善,人们的身体健康水平得到了很大的提升,有许多60岁以上的人仍然精力充沛,其工作经验和工作能力优于年轻人,如果不从每个人的具体情况去考虑,而是按照规定的退休年龄“一刀切”的话,让那些仍有充沛精力的人回家“颐养天年”,将导致人力资源的浪费。
    2、可以减轻人口老龄化带来的养老保险基金支付压力。依据社会保险的权利与义务的对应关系,通过弹性退休年龄制度,每延后一年退休,参保人就多交一年的养老金,同时推迟一年领养老金,这样可以减轻人口老龄化带来的养老保险基金支付危机。
     3、可以形成有效的激励约束机制。职工在职时缴纳养老保险费的多少与其退休时的待遇应是相对应的,这样才有激励约束作用。而现阶段实行的社会养老保险制度国家包揽过多,保险基金不堪重负,缴费多者与缴费少者在享受退休待遇时差别不大,职工自我保障意识和责任淡薄,缺乏激励约束机制。
    六、实行退休年龄弹性制应采取的措施
    1、权利与义务的对应关系贯穿始终。目前我国的退休年龄存在男女不同,女干部与女工人不同,女性比男性早退休,以及和平均寿命相比退休年龄偏低等问题。为此应逐步统一男、女职工的退休年龄,采取弹性退休年龄的办法间接地延长职工退休年龄。设定最低缴费年限和弹性年龄段,可考虑对延期退休的人员,在其原退休待遇的基础上每延后一年退休提高原待遇的一定比率。设定弹性退休年龄段为55岁-65岁,参加保险的人可在这一年龄段退休。55岁为有资格领取社会保险养老金的年龄,每递增一年统筹基金的支付比例增加1%,以目前按上年度职工月平均工资20%支付统筹基金为基数计算,参保人在55岁退休时,统筹基金支付20%,56岁退休时统筹基金支付21%,57岁退休时统筹基金支付22%,以此推算,每递增一年统筹基金的支付增加一个百分点,65岁退休时统筹基金支付30%,在职工退休的待遇水平上,体现权利与义务的对应关系。社会保险政策中领取养老金资格的制订上在职的待遇和退休的待遇设定一定的差距,体现职工个人缴费与退休待遇间的内在联系,从而鼓励劳动者,在有能力工作时会选择工作而不是期盼退休,在最大限度上消除逆向选择,对人力资源进行充分地挖掘。
     2、明晰与强化养老保险的个人责任。降低个人帐户比重,逐步做实基本养老保险的个人帐户,明晰养老保险的个人责任。鉴于个人帐户基金受诸如物价上涨、通货膨胀等不利因素的影响,基金的保值增值难度较大,现行的基金积累应按照一定的投资比例,分散投资于银行存款、国债、股票、不动产等,或转向专业基金公司,通过资本运作来实现保值增值。此外,还应强化个人责任增强人们的自我保障意识,提倡个人进行养老储蓄或参加商业养老保险,实现商业保险对社会保险的补充。
    3、强调人的实际工作能力。对有工作能力,又希望能继续工作的一部分人(专家、学者和专业技术人员等),应放宽退休年龄限制,职工和单位可以根据情况在一定的年龄范围内决定退休的时间,让其拥有工作的权力,规定一个固定的退休年龄令其退休是不切实际的,人的实际工作能力应成为是否退休的重要前提。
     4、建立科学合理的用人机制。劳动关系以人力资源管理为核心,引入竞争机制,就业岗位通过竞争上岗而取得,能者上,庸者下,建立能进能出、优胜劣汰科学合理的用人机制, 使人力资源在良好的用人环境中得到充分利用,解决因延长退休年龄而减少就业岗位的问题。   
    综上所述,针对社会养老保险制度中面临人口老龄化的严峻挑战,应改革现行的法定退休年龄制度,强化多工作、多缴费、多受益的激励约束机制,科学选择养老保险缴费义务与退休待遇支出相对应的平衡点,实行退休年龄弹性制,形成自求平衡的社会养老保险良性运行机制。

(作者单位:厦门市社会保险管理中心)

 
 
 
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