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从上海社保基金案看托管机制的引入 (作者:刘琳)
   时间:2006-11-30
    社会保障基金作为养老金性质的资金,涉及参加养老保险的广大人民群众的切身利益,是我国社会保障体系的根基之一,对社会稳定起着至关重要的作用。目前我国的社会保障基金大体上可以分为全国社会保障基金、社会统筹与个人账户相结合的基本社会保障基金、企业年金及农村社会养老保险基金四个部分。其中对于全国社会保障基金和企业年金,相关部门分别在2001年和2004年颁布了《全国社会保障基金投资管理暂行办法》、《企业年金基金管理试行办法》,明确了有托管人和投资管理人参与的基金管理机制。而对于基本社会保障基金(以下简称社保基金)和农村社会养老保险基金(以下简称农保基金),目前没有出台相应的运作管理机制,近期,上海社保基金案内幕逐步揭开,由于长期违规投资,上海社保基金形成了巨额损失和潜在风险,引起社会各界广泛关注。除上海社保基金案例外,农保基金也出现流失问题,今年2月25日中央电视台焦点访谈节目中曝光了云南红河州民政局利用当地农保基金4000多万元兴建豪华办公楼和贷款给企业。这些现象看似由于当权者的腐败,实质在于制约机制的缺乏。下面从上海社保基金案例分析入手,说明基金在投资运作中引入托管机制的重要性。
    一、上海社保基金案例分析
    上海社保基金和上海企业年金混同使用。据报道,早在上世纪90年代上海社保局委托浦发行运营的100亿元资金中,既包含社保基金,又包括企业年金。前者是上海市城镇职工基本养老保险,后者是经营效益好的企业为职工提供的补充养老保险,两者的受益人不同,对投资的风险、收益要求也不同。
    投资管理人和资产保管人为同一机构。1994年,《上海市城镇职工养老保险办法》作出专门规定:“养老保险基金的增值运营委托上海浦东发展银行进行”。当时,上海社会保险管理局将超过40亿元社保基金划入浦发行社保基金专户,后者对政府作出保底收益的承诺。可以看出,浦发行在其中既担任资产保管人,又担任投资管理人,这种双重身份无法对社保基金的投资运作实施有效监督,是造成社保基金乱投资现象的最根本原因。
    社保基金投资范围严重违规。上海社保基金既投资于房地产项目,又投资于股票市场,还委托商业银行对企业发放贷款,这些风险性极高的投资方向本身就背离了社保基金为保障参保人员的退休生活在投向上追求安全、稳定的要求。“谁的投资回报高,投资人自然愿意把钱交给他。”高收益背后必然隐藏着高风险,这种不讲风险、只求回报的意愿最终使社保基金为此付出了惨痛代价。
    上述问题从反面充分证实,为保障资产的安全性与独立性,必须引入相关制约机制,而商业银行的托管机制正是由此发展而来,在国外经过60多年的历史验证,已经成为一种国际惯例。
    二、托管机制对于保障基金资产独立与安全的重要性分析
    托管机制是基于“管理与保管分开”的原则对资产进行保管、投资监督、清算与核算。1940年,针对资产管理运作中出现的由于管理人缺乏有效的制约和监督,造成管理人营私舞弊、资产核算不实和信息披露混乱的现象,为充分保护投资者的权益,防止委托资产被挪作他用,美国政府出台《投资公司法》,规定:委托资产都要由某一托管机构,即资产托管人来对资产管理机构的投资操作进行监督和保管委托资产,由此引进了托管机制。此后各国纷纷效法。我国于1998年引入这种托管机制,首先被用于证券投资基金。随着这种机制在保障资金安全性与独立性及提供全面的投资后台服务方面的优越性日益显现,逐渐被监管层运用于全国社保基金、QFII、企业年金、保险资金、券商集合理财、券商专项管理计划、QDII、信托资金等资产运作中。
    托管机制的核心效能是要分离投资运作与资产保管,实现投资管理人与托管人相互监督、相互制衡的制度约束,它的特点在于:
    托管人与投资管理人完全分离。投资管理人只能负责资产的投资决策,而无法实际占有与处分资产,这从根本上消除了管理人挪用资产的可能性。与此同时,托管人对资产的管理与处分必须完全依据投资管理人的有效投资指令。另外,为充分保障资产受益人的合法权益,托管人和投资管理人之间必须相互独立,即托管人与投资管理人不得是同一人,他们二者之间不得相互出资或持股,其高管人员也不得在任何其他当事人中担任任何职务。这是托管机制的原理,是判断资产在实际投资中是否引用托管机制的最基本依据。
    托管人的核心职责是对投资管理人的投资运作进行监督。托管人要依据《托管协议》和国家有关法律、法规,采用日常监督、定期报告和临时报告等方式,对资产投资范围、投资比例、会计核算与估值、投资管理人报酬与托管费的计提与支付、资产收益分配等行为的合法性、合规性进行监督和核查,托管人有权拒绝实施违规、违法投资活动。
    托管人托管的资产必须与托管人自有资产相互分离。根据信托财产独立性的要求,托管人须开立专用存款账户,即受托资产托管专户。同时,托管人还必须成立独立的托管业务部,使托管资产与信贷资产严格分开、与其他托管资产分开,不同托管资产分账管理。
    托管人对托管资产的资金流实行全程封闭管理。从资产被划入到托管专户到投资运作的整个过程中,只有托管人才能“碰到钱”。在投资运作时,托管人在审核投资管理人的投资指令无误后,按照指令要求将投资所需资金直接划入到交易对手方的账户上,并在规定时间内收取相应的投资产品到投资专户上。
    托管人在保障资产安全运行的同时,由于提供全方位、高效率的后台服务,使得资产管理人有更充足的时间和精力投注于投资,资产运作效率大大提高。另外,托管机制的引入也有利于拓展资产投资范围,近年来随着托管机制被逐步运用到各类产品中,监管层不断放开对这些产品投资范围的限制,例如去年保险资金全托管后,保监会加大了拓宽保险资金投资范围的步伐,允许其直接投资基础设施建设和海外证券市场。
    三、社保基金投资运作中引入托管机制的运作模式分析
    2004年劳动和社会保障部对我国企业年金基金的规范管理采用了这种有托管机制的信托模式,这也是许多发达国家市场化运作的公共养老基金及大多数私营养老基金采用的模式。在这种模式下,企业年金基金的管理运作涉及多个方面的服务提供者,包括受托人、账户管理人、托管人和投资管理人,其相互关系和运作过程相对来说比较复杂,但其优越性也是相当明显的。今后社保基金的管理运作可以借鉴。
    管理运作过程高度透明。基金管理运作的核心是受托人。受托人作为基金的名义所有人,依照信托法基于委托人的利益对基金资产进行全权处置。受托人将账户管理、资金保管和投资运作各项专业职能分别委托给账户管理人、托管银行和投资管理人。账户管理人、托管银行和投资管理人定期向受托人和有关监管部门提交账户管理报告、资金托管报告和投资管理报告。受托人则定期向委托人、受益人和有关监管部门提交基金管理报告并接受查询。这就使得整个基金的管理和运作过程都是透明的,便于委托人、受益人和有关监管部门的监督。
    基金投资运作当事人之间具有制约机制。首先是各项专业服务的提供者直接向受托人负责,受到基金受托人的制约;其次是账户管理人、资金托管人和投资管理人通过数据的核对起到相互监督的作用;最后是投资管理人的交易指令必须通过托管银行执行,违规或超出既定的投资管理政策的指令会被拒绝执行。
    资金可获得安全保管。按照托管机制要求,基金资产必须存放在托管银行,无论受托人还是投资管理人都不可能接触基金资产,避免了基金资产被挪用,而且基金资产独立于受托人、账户管理人、资金托管人和投资管理人的自有资产,任何一方破产都不会牵连到信托资产。在这种模式下,一个机构可以兼任不同的角色,提供多个方面的服务。例如,受托人可以兼任账户管理人和投资管理人,托管人也可以兼任账户管理人等等。但有一个角色是很特别的,那就是托管人,他必须是独立于受托人和投资管理人的第三方,只有这样,才能充分保障基金受益人的权益。
    全国社保基金、企业年金在引入了第三方托管机制后,其投资管理都走上了正规化、法制化的轨道,获得了较大发展。其中,全国社保基金选择托管人后,委托投资规模从最初的300多亿元增加到现在的700多亿元,占其总资产的比例从24%上升到35%,投资范围也从国内走向海外。企业年金被规范管理1年多的时间里,先后有100多家企业建立了企业年金,其中包括大型中央直属企业。由此看来,第三方托管机制也是地方社保基金和农保基金为实现安全运作、保值增值以及切实维护基金所有者权益的必然选择。

(作者单位:中国农业银行托管业务部)

 
 
 
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