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我国城乡居民最低生活保障问题研究 (执笔人:何平 费平)
   时间:2007-03-11
    进入20世纪90年代,随着城镇低保制度的建立和农村低保制度的逐步推进,我国反贫困工作取得了显著成效。近几年来,城镇低保人口稳定在2200万人左右,基本实现了城市贫困人员的应保尽保。在农村,1994年部分省区开始农村最低生活保障制度试点,到2006年6月,已有18个省、近2000个县建立了农村低保制度,获得低保救助的人口有960万。城乡低保制度的建立和发展,使大多数绝对贫困人口获得稳定的基本生活保障,缓解了生活危机,缩小了城乡居民的收入差距,有效维护了社会稳定。同时我们还必须清醒地看到,我国面临的反贫困任务仍然很艰巨,城乡发展不均衡,农村的低保制度没有实现全覆盖,还有2000万贫困人月没有纳入低保制度,还存在救助标准偏低,公共服务能力不足等亟待解决的问题。
    一、我国贫困人口现状
  (一)总量及分类
    对于城镇贫困人口1的总量,我国目前还没有确切的官方统计数据,一般是把低保对象看作贫困人口。但根据专家研究,由于存在应保未保的情况,城镇低保人口数量实际低于贫困人口数量。根据实际失业率及对一些地区实际情况的推算,专家认为目前城市贫困人口的数量应该在3000万人左右(唐钧,2002)。城镇贫困人口主要包括三部分人:一是在结构调整过程中出现的失业人员、下岗职工、离岗职工;二是较早退休的“体制内”人员;三是 “体制外”人员,即那些从来没有在国有单位工作过,靠打零工、摆小摊养家糊口的人、残疾人和孤寡老人。2005年,城镇没有劳动能力的老弱病残、鳏寡孤独人员大概有150万,约占城镇贫困人口的5%。
    根据2005年我国农村683元的绝对贫困线,农村地区共有贫困人口2365万人。主要包括那些孤老户、因病残失去劳动能力或者居住在地区自然环境和资源条件恶劣的人口。他们基本丧失劳动能力或缺乏基本的生存技能,除非外力相助,靠自身努力很难摆脱贫困。在这2365万人中,根据民政部的调查,又有1972万农村人口因重残、重伤、重病等原因基本丧失劳动能力,已经到了“不救不活”的程度,这部分人口占到了贫困人口的75.6%,是贫困中的绝对贫困者。(二)分布及交化趋势
    1、城乡贫困人口分布
    从地区分布看,我国城镇贫困人口主要集中在中西部地区。根据国家统计局城调总队王有捐的研究,占全国城市人口53%的中西部地区,占据了全国3/4的贫困人口。2004年,中、西部地区拥有全国77.5%的贫困人口,东部地区拥有全国22.5%的贫困人口。2(见下图1)从各省情况看,2004年,吉林、西藏、新疆、青海4省的贫困发生率3在10%以上;天津、山西等17个省的贫困发生率在5—10%之间;上海、北京、江苏、广东等10个省的贫困发生率在5%以下。贫困发生率在5%以上的省区,中西部有19个省,占到82.6%。

    在农村贫困人口中,2004年,西部有1305万人,占50%;中部931万人,占35.7%;东部374万人,占14.3%。中西部集中了全国农村 85.7%的贫困人口;(见上图 1)按地形看,2004年,山区贫困人口占51.4%,丘陵地区占18.5%,平原地区占30.1%4从各省情况看,2004年,全国有23个省、自治区、直辖市的农村贫困发生率在5%以下;有7个省的贫困发生率在5%—10%,只有青海省农村贫困发生率超过 10%,为 13.6%。

    2 、城乡贫困人口分布变化趋势
   (1)农村贫困发生率的下降速度快于城镇地区。2004年,城镇贫困发生率在5%以下的有10个省,而农村有23个省;城镇贫困发生率在10%以上的有4个省,而农村只有1个;城镇贫困发生率在5%以上、10%以下的有21个省,而农村只有8个省,而即便在2000年,农村地区也只有11个省的贫困发生率在5%以上。因此不论下降幅度还是绝对数量,农村贫困发生率的下降速度都快于城镇地区。研究表明,贫困发生率在5%以上时,贫困人口中有相当一部分是有劳动能力的,需要通过提供就业帮助他们摆脱贫困;而在5%以下时,这些人口大多数无法通过自主的市场参与获得必要的收入,经济增长难以自动惠及这部分人口,必须实施有针对性的干预措施才能帮助这些人分享增长的成果。而当贫困发生率降到5%以下时,这些人口往往是由缺乏能力的、具有特殊困难的弱势群体构成,只有给予及时救助或其他保障措施才能解决这部分人口的贫困问题。城乡贫困发生率的数字对比说明,以失业、下岗人员为主体的城镇贫困人员由于再就业不稳定、再就业率低,依靠自身就业脱贫的能力相对薄弱,因而脱贫速度缓慢;而农村由于加大扶贫开发和财政、科技投入力度,有劳动能力的那部分人口脱贫速度较快,剩余的贫困人口大多是老弱病残,鳏寡孤独等无劳动能力人员。(2)中西部在贫困人口中所占比重发生了新的变化。在城镇,以获得低保救助的人口数为例,西部低保人口的比重由2003年的31.6%上升为2004年的32.6%,贫困人口增加;中部低保人口由2003年的45.9%下降到2004年的45.6%,贫困人口减少。不过中部8省集中了全国1005万的贫困人口,仍是贫困最集中的地区。在农村,由于各级政府把西部和山区作为扶贫重点,不断加大扶贫开发资金的投入力度,西部和山区脱贫速度快于中东部地区和丘陵平原地区。西部贫困人口的比重由2000年的50.8%降到2004年的50%,山区贫困人口的比重由2000年的52%下降为2004年的51.4%。山区贫困发生率由8.5%下降为4.9%,而丘陵地区由2.4%降为1.6%,平原地区由3.1%下降为 1.8%。西部和山区脱贫速度快于中东部地区和丘陵平原地区。

  (三)基本生活状态
    从整体看,贫困人口由于收入结构单一,收入稳定性差,收入货币化程度低,目前仍处于以满足衣食住为主的阶段,恩格尔系数高,消费水平低,食品消费量偏少,只能勉强维持温饱。由于目前国内还没有建立城乡贫困群体分类动态监测体系,我们无法准确把握那些无劳动能力的老弱病残、鳏寡孤独人员的动态变化情况。但由于他们的收入来源更有限,因此他们基本处于贫困群体的最底层,生活上也最贫困。
    1、生活和消费状况
    2004年,农村贫困户人年均纯收入578.7元,人均生活消费支出602元。消费支出中84.8%用于购买食品、衣服和住房,其中人均食品支出429元,占消费支出的71.3%,相当于全国(农村)平均水平的41.6%;人均衣服支出34元,占消费支出的5.6%,相当于全国(农村)平均水平的28%;人均居住支出48元,占消费支出的7.9%,相当于全国农村平均水平的14.7%。除了食品、衣服和住房,农村贫困户用于其他项目的消费很少。如,用于购买家庭设备用品和服务的费用18元,占消费支出的2.9%,相当于全国平均水平的19.7%;人均交通、通讯费16元,占消费支出的2.6%,相当于全国平均水平的8.5%;人均医疗费20元,占消费支出的3%,相当于全国平均水平的15.3%;人均文教娱乐用品及服务支出32元,占消费支出的5.3%,相当于全国平均水平的13%
    近年来,农村贫困人口在衣食住等方面生活质量有所提高。从下表中可以看出,农村贫困户人均消费肉、奶、鱼等动物性食品数量增加最多,如肉禽及其制品由2000年的2.9公斤/人上升到2004年的8.5公斤/人;人均消费粮食明显下降,但粮食中的豆类及豆制品的比重上升。这说明在人均热量摄入量保持基本不变的情况下,蛋白质摄入量有明显改善,饮食趋向多样化。
    贫困户的住房状况也有所改善,人均住房面积由2000年14.1平米增加到16.3平米,其中钢筋混凝土结构及砖木结构住房面积的比重由2000年42.9%增加到54.2%6。
    从城镇看,根据城市居民家庭收支抽样调查资料,2004年,5%的贫困家庭人均年收入2531元,人均消费性支出2441元。消费支出中69.6%用于购买食品、衣服和住房,其中人均食品支出1248.87元,占消费支出的51.2%,相当于全国(城镇)平均水平的46%。在食品消费支出中,贫困家庭食用动物油、淀粉及薯类、粮食消费超过了城镇居民平均水平,食用植物油、鲜菜大概占到城镇居民平均水平的90%,说明个体生存最必需的淀粉、油、莱基本能满足;但动物蛋白消费偏低,猪肉、牛肉、羊肉、家禽消费比例一般占城镇居民平均水平的60%左右。说明贫困户的食品结构单一,动物性蛋白质量不足。
    在服装方面,城镇贫困家庭人均衣服支出169.55元,占消费支出的6.9%,相当于全国(城镇)平均水平的24.7%。从表中可以看出,贫困家庭女人的服装消费要低于男人,而男人又低于儿童。在居住方面,城镇人均居住支出280.44元,占消费支出的11.5%,相当于全国(城镇)平均水平的38.2%。除此之外,城镇贫困家庭用于其他的消费很少。如,人均购买家庭设备用品和服务的费用76.02元,占消费支出的3.1%;人均交通、通讯费157.13元,占消费支出的6.4%;人均医疗费158.63元,占6.5%;人均文教娱乐用品及服务支出297.91元,占12.20%。
    2、耐用消费品的拥有量
    从下表中可以看出,在城镇贫困家庭所拥有的耐用消费品中,比例能达到城镇人均拥有量80%的消费品是冰柜、自行车、洗衣机和普通电话;在70%—80%之间的是彩电、电风扇和电炊具。这些都是20世纪80、90年代流行的物品。日常生活所必需的电冰箱拥有量只有平均水平的64%,取暖器只占了15.7%。这些都是日常生活的必需品,但拥有量很低,足见生活的困难。
    在农村,贫困户的耐用消费品拥有量除了黑白电视机和收录机高于全国农村平均水平,自行车和彩色电视机的拥有量占农村平均水平的54%和58%外,其他项均低于50%。目前,农村居民耐用消费品拥有量平均水平落后城市约6—8年,而贫困户又落后一般农户5—10年,所以贫困户耐用消费品拥有量整体偏少偏低。不过近年来,农村贫困户部分耐用消费品拥有量增长比较快,以最主要的耐用消费品电视机为例,2004年贫困农户每百户有彩色电视机43.2台,而在2000年时,只有20.3台。

    3、健康状况
    贫困人口的健康状况令人担忧。2002年,民政部的调查表明,城镇有64.9%的贫困家庭有一个以上慢性病人或患大病的人,33.7的低保家庭中有残疾人。10贫困家庭比一般家庭更容易陷入“因贫致病、因病返贫”的恶性循环。
    在农村,贫困人口两周患病率是全国农村人口的1.6倍,两周患病天数是其1.95倍,因病休工天数是其2.1倍,慢性病患病率是全国平均水平的2.9倍,是农村平均水平的2.2倍。贫困人口的婴儿死亡率、人均寿命和传染病发病率分别是 72‰、64岁、9.5‰,也是最高的。11
    二、城镇居民最低生活保障制度
    改革开放以前,以“三无”人员、鳏寡孤独和残疾人为主的城市贫困人口主要通过民政部门的定期定量救济和临时救济解决生活问题。20世纪80年代开始,随着国企改革的深入和产业结构的调整,大批企业下岗、离岗、待岗和失业人员进入贫困行列并成为贫困主体。原来的救济方式已经无法适应新形势的要求,1999年国务院颁布《城市居民最低生活保障条例》,建立城市居民最低生活保障制度,原体制外的“三无”人员、鳏寡孤独和残疾人员也一并纳入城镇低保,临时救助转变为制度化救助。至1999年底,我国所有县级以上城市和县政府所在地的镇均建立起了最低生活保障制度。
  (一)保障对象
    城镇低保对象是那些家庭人均收入低于当地最低生活保障标准、持有非农业户口的城市(镇)居民。具体包括三类人员:一是“三无”人员;二是领取失业保险期间或失业保险期满仍未能重新就业,家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民;三是在职职工和下岗人员在领取工资、基本生活费后以及退休人员领取退休金后,其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。自2003年,城镇低保对象基本稳定在2200万,人员构成也趋于稳定。2005年,低保对象人数为2234.2万人,其中有劳动能力的在岗、下岗、失业职工为945.7万人,占42.4%,三无人员95.7万人,所占比例较低,只有4.2%。(见下表12)
  (二)保障水平
    由于各地经济发展水平不同,目前我国还没有制定全国统一的最低生活保障标准。备地的保障水平,基本是按照当地维持城市居民基本生活所必需的末、食、住费用,并适当考虑水电燃煤费用及未成年人的义务教育费用后确定的。此标准旨在解决贫困群体的基本生存问题。2002年,城镇平均低保标准为108.7元,平均补差52元。随着低保资金投入的增加和逐步稳定,城镇低保标准和平均补差自2003年开始稳中有升。低保标准由2003年的149元/月提高到2004年的152元/月,2005年的156元/月,2006年6月的157元/月;平均补差也由2003年的58元/月提高到2004年的65元/月,2005年的72元/月,2006年6月的75元/月。大多数省区的低保标准和补差水平也在逐步提高。

    (三)资金来源
    城市居民最低生活保障所需资金,由地方人民政府列入财政预算,纳入社会救济专项资金支出项目,专项管理,专款专用。国家鼓励社会组织和个人为城市居民最低生活保障提供捐赠、资助,所提供的捐赠资助全部纳入当地城市居民最低生活保障资金。不过受地方政府的财政能力限制,在城镇低保制度推行之初,各地低保资金缺口一直较大,应保未保的情况很普遍。为了保证城镇低保资金的来源,从1998年开始,中央和地方政府不断调整财政支出结构,加大低保资金投入。中央划拨的低保资金从2000年的8亿元增加到2004年的102亿;地方财政投入也从2000年的29.6亿元上升到2004年的70.9亿元。2005年,中央和地方投入的低保资金增加到190.7亿元,(见下表14)有效保证了覆盖范围。
    三、农村社会救助制度
    我国传统的农村社会救济是对农村“五保户”和特困户实行不定期、不定量的临时救济,这种方式具有一定的随意性,救济费用容易被挤占、挪用。为确保农村贫困人员获得稳定的、规范性的制度保障,党的十六大明确提出,有条件的地区应探索建立农村最低生活保障制度;条件不具备的地区则坚持 “政府救助、社会互助、子女赡养、稳定土地政策”的原则,建立特困户基本生活救助制度。目前,我国已经有18个省在全省范围内建立了农村低保制度,还有13个省没有建立低保制度。在没有建立低保制度的地区,对于农村大量的老弱病残和鳏寡孤独人员,则继续由特困救助制度和五保制度发挥重要的救助功能。
  (一)特困救助制度
    受经济发展条件的限制,没有能力建立农村低保的地区建立农村特困救助制度。特困救助在本质上与低保制度是一样的,唯一的不同是低保制度更规范,有制度政策、有稳定的资金来源。特困救助的对象是比低保对象更贫困的那部分人,因此特困户的确定标准不是以绝对贫困线、而是按照“不救不活”的标准末确定贫困人口。按照这一标准,目前农村特困户主要包括三类人:一是从严格意义上不能达到“五保”条件但生活极为困难的鳏寡孤独人员;二是丧失劳动能力的重残家庭;三是患有大病而又缺乏自救能力的困难家庭。这三类全部属于无劳动能力的老弱病残贫困户。
    根据民政部统计,2005年共有1066.8万人、654.8万户家庭得到了特困救助。其中:特困户290.4万户,五保户300.1万户,其他救济对象64.4万户。2006年6月,特困救助对象减少为880万,主要是因为随着低保扩面,这部分特困救助对象直接转入低保。
    目前,特困救助资金主要由地方政府承担。2005年,全国农村共投入定期救济支出26.8亿元,占民政事业费支出的4.1%。特困救助平均补差16元/月。
  (二)五保户供养制度
    五保救助对象是那些无劳动能力、无生活来源、无依无靠的老年人、残疾人和未成年人。根据民政部最新统计,2006年全国农村五保供养的家庭有443万户。其中,享受定期补助的五保户年人均527.77元,平均44元/月人,享受低保救助的五保户年人均为589.2元,平均49.1元/月人。
   (三)农村最低生活保障制度试点
    1994年,东部部分省区开始农村最低生活保障制度试点。随后有北京、天津、上海、浙江、江苏、广东、福建、辽宁8个省建立了农村低保制度;2005年,吉林、河北、山西、四川、海南5个经济条件不发达的省也建立了低保制度;根据2006年最新数据,内蒙古、陕西、河南、江西、黑龙江等5省又建立了低保制度。到目前为止,共有18个省、近2000个县建立了农村最低生活保障制度。
    1、保障对象
    主要包括三部分人:无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人或抚养人的“三无”家庭;家庭主要成员因严重残疾而丧失劳动能力的“重残”家庭;家庭主要成员常年有病基本丧失劳动能力的“重病”家庭。
    2004年之前,农村低保仅在部分省区试点,获得低保的人数并不是很多,到2006年6月,共有960万村民得到了农村最低生活保障,其中:老年人129万,未成年人34.2万,残疾人45.3万。

    2、资金来源
    农村低保资金一般由省、县(市、区)财政共同负担。不过地区间也有不同。像长春市,乡镇低保资金由区财政承担60%,乡财政承担40%。江苏省江阴市乡镇低保资金由市、镇、村各按4:3:3的比例负担。12随着建立农保省份的增多,低保资金投入也不断增加。2003年,农村低保资金投入9.3亿,占民政事业支出的3.9%。到2005年,全国农村地区共投入低保资金25.1亿元,占民政事业费支出的3.8%,比2004年增长54.9%。13农村低保主要以现金救助和实物救助相结合,经济条件好的地区发放现金,通常每季度或每半年发放一次,少数地方按月或按年发放。经济条件差一些的发放实物。
    3、保障水平
    目前农村低保救助水平还偏低,平均补差基本维持在30元左右。
    四、成效与问题
   (一)成效
    目前,城镇各项社会救助制度已基本建立,以低保为基础的社会救助体系框架已初步形成;农村低保制度建设推进速度很快,医疗、教育救助措施也在逐步开展试点,社会救助成效显著;从实施情况看,绝大多数进入城乡低保的贫困人口的基本生活得到了保障。
    1、城镇贫困人口基本生活得到保障,水平稳中提高
  《城市居民最低生活保障条例》颁布后,由于城镇低保纳入规范化、制度化轨道,资金来源相对稳定,城镇获得低保的人数直线上升,在8年内完成了两级跳。低保人数从1996年的85.9万上升到2000年的402.6万人,在2001年,这一数字达到1170.7万人;从2002年开始,低保人数基本稳定在2200万左右,城市居民中的孤寡老人、“三无”对象进一步得到了保障,无劳动能力的“三无”人员基本保持在100万左右,城镇低保制度已经趋于稳定。自2003年来,城镇低保水平稳中有增,平均低保标准由2003年的149元/月增加到2005年的156元/月;人均补差水平由2003年的58元/月上升到2005年的72元/月。到2006年6月,低保标准和补差水平分别增长到157元/月和75元/月。

    2、农村低保资金投入逐年增加,覆盖范围不断扩大
    由于地方政府高度重视并积极推进建立农村低保制度,农村低保的资金投入不断增加,由2003年9.3亿元增长到2005年的25.1亿元,增长了169%。到2006年6月,农村低保资金投入已经达到15.2亿,估计年末应该能够超过30亿。随着低保资金投入的增加,低保对象的覆盖范围也不断扩大。2003年,仅有367.1万人被低保制度覆盖,到2006年6月,这一数字增长到960万人,增加了161%,其中相当一部分是从特困救助直接转入低保制度。
    3、城乡基本建立了以低保为基础的综合社会救助体系
    目前,我国城乡已经建立起以低保为基础的社会救助体系框架,城乡社会救助工作进入了统筹安排、整体推进、制度运行的轨道。贫困家庭除了可以获得生活补助,还可以获得医疗救助、住房救助、教盲救助。另外,按照分类施保的原则,城乡老弱病残、鳏寡孤独人员等特殊困难者还可以获得额外补贴。在实际救助过程中,城乡老弱病残、鳏寡孤独人员等特殊困难者成为最先被覆盖的群体。城镇孤、老、病、残等特殊困难家庭及其它急需救助的家庭在住房救助方面可以获得实物配租;在教育救助方面,城乡“三无”对象的未成年人到2007年将基本实现普通中小学免费教育等等。
    4、管理工作规范,制度运行效率较高
    目前城乡最低生活保障工作的管理运行体系已经形成,各项低保工作进展有序,并形成了良好的工作机制。各地在低保对象审批、低保金的发放、档案管理、家庭收入调查和分类施保等方面形成了一套严格的管理机制,并实现了动态管理。目前各地已经建立最低生活保障情况按月统计通报、重点督察和分类施保情况摸底调查制度,进一步巩固了动态管理下的应保尽保。
    (二)存在的主要问题
    1、城乡低保制度发展失衡
    在城镇,国家通过颁布《城市居民最低生活保障条例》保证了城镇低保制度的规范运行,并在资金投入方面不断调整中央财政支出结构,加大对城镇低保的丈持力度,基本做到了应保尽保。但在农村地区,应保未保的情况还比较普遍,只是从政策层面提出“应建立农村低保制度”,并没有通过法律、法规将农村低保制度化,也没有就低保资金专项转移支付的问题进行规定。目前农村低保基本处于地方试点阶段,资金主要由省、市、县、乡村集体等各级财政按比例筹集,中央政府没有转移支付。
    2、中西部地区财力匮乏
    目前低保资金的投入比例在各级财政中没有固定的预算,低保资金支出额度的随意性相对比较大。各级政府、尤其是中央政府与地方各级政府低保资金投入责任不明晰,也没有在法律上做出明确规定,无法保障低保资金的稳定来源。目前,乡村两级普遍负债,平均每个乡镇负债400万元,每个村负债20万,中西部各省区有60%—70%的乡镇不能正常发工资。14在经济发展水平相对落后、贫困人口相对聚集的中西部地区,依靠自身发展突破贫困的能力不足,依靠地方财政解决低保问题很难,也就不可能形成稳定的低保资金扶持机制。
    3、农村低保对象救助标准偏低,多数贫困人员得不到救助由于低保资金不足,地方财政只能“就莱下碟”,财政有多少,就补多少,造成保障标准低、保障范围窄。目前我国农村低保人均月补差为30元,特困救助人均月补差标准为16元,在中西部地区,有的省区特困补差只有几元钱。15达对于那些老弱病残、鳏寡孤独、没有劳动能力的群体来说,的确是杯水车薪,很难解决基本的生活问题。另外,资金不足也导致救助对象难以有效全覆盖。根据民政部统计,2006年,我国农村绝对贫困人口3000万,16获得低保人数960万,还有13个省没有建立低保制度,2000万人没有纳入低保救助范围,这部分人口以老弱病残和鳏寡孤独人员居多。
    4、农村基层组织管理服务能力不足
    由于城乡扶贫队伍整体缩编,民政部门基层工作人员减少,有的地区一个县只有1—2名民政干部,乡镇和村大量的特困救助和低保工作基本依靠村委会成员完成,远远满足不了当前农村工作形势的要求。在进行“家计调查”时,由于村委会人员素质参差不齐,对贫困农民生活情况了解掌握不透彻,浮于表面,“优亲厚友”的现象比较普遍,低保救助对象瞄准率低,而基层人员不足,无法逐一实地审核低保对象,基层民政部门的管理能力相对薄弱。
    五、政策建议
    (一)建立全体公民最低生活保障制度
    政府有责任和义务保障每一个陷于贫困的公民的基本生存权利,这不仅应包括城镇贫困人员,同样也应包括所有农村贫困人员。目前我国处于高经济增长时期,财政收入增长很快,具备了在全国建立覆盖城乡居民最低生活保障的支撑条件,适时将低保制度扩大到农村,满足所有贫困人口的基本生存需求,应成为“十一五”期间政府的一项主要工作。
    (二)加大政府公共财政对农村低保的投入
    目前按照农村3000万贫困人口计算,按照30元/人月的补差水平,将农村贫困人口全部纳入低保大约需要120个亿。2005年我国财政收入3万亿,增收5000个亿120个亿占不到财政收入的0.5%,或新增财力的3%。而且120个亿由中央和各级财政分担,不会给国家造成太大的财政压力。事实上,取消农业税后,中央转移支付中已有“农村特困户救济”项目,这部分资金已有来源,新增的支出压力并不太大,只要中央和地方都拿一点,应当是有能力解决的。
    在规范中央与地方的低保资金筹资渠道时应注意:一要明确中央政府与省级、市级等地方政府的财政责任划分,建立由中央、省、市、县、乡五级财政共同负担的低保资金筹资机制。二是建立中央、省级财政低保资金专项转移支付制度,加大政府公共财政资金中对低保资金的投入。三是加大中央政府对老工业基地、资源枯竭型城市和中西部贫困地区的财政转移支付力度,解决地方财政无力负担最低生活保障费用的问题。
   (三)适当提高救助标准
    对于那些没有劳动能力的“三无”人员、老弱病残、鳏寡孤独人员来说,他们的收入末源往往更少、收入稳定性更差、抗风险能力也更弱。目前的低保标准只能维持一般的生存需要,还不能满足医疗、住房、教育等需求,这意味着这部分群体的日常生活不能再有其他的“风吹草动”,但事实上,这部分群体在医疗、教育、住房等方面存在更迫切的需求。因此,还需要适当提高对这部分群体的救助标准,逐步提高共生活质量。
   (四)提高基层组织的管理能力
    一方面加强基层组织机构队伍建设,充实基层力量;另一方面,尽快完善低保对象的资格甄别制度,加强对低保救助对象的规范化管理。在核定 “实际生活水平”、核实低保对象收入等方面尽快形成比较系统科学的操作性办法,制定全国性的指导细则,以保证基层低保工作的有效组织实施。
   (五)积极发展慈善事业
    大力发展慈善事业,通过慈善组织,向社会、企业和个人开展慈善募捐。由慈善组织为城乡老弱病残、鳏寡孤独人员提供慈善救济,包括经济帮助、医疗服务和医疗费用补助、教育援助、住房补贴等等。通过社会、个人等多种渠道、多种参与方式帮助贫困人口,尤其是那些老弱病残、鳏寡孤独人员提高活质量,提升做人的尊严。

注释:
1、本文的贫困人口指的是绝对贫困人口。
2、我国目前还没有建立城镇贫困动态监测体系,无法掌握各地贫困人口的准确数量,因此此处把低保人口等同于贫困人口来计算贫困人口的地区分布。
3、此处仍是把低保人口当作贫困人口来推算贫困发生率,但这对说明贫困人口的地区分布影响不大。
4、《2005  中国农村贫困监测报告》,国家统计出版社,2006年版。
5、《2005  中国农村贫困监测报告》,国家统计出版社,2006年版。
6、本部分农村数据均来自:《2005  中国中国农村贫困监测报告》国家统计出版社,2006年版。
7、这是指城镇贫困家庭年人均消费商品占城镇居民家庭年人均消费商品的比例。
8、本部分城镇数据均来自:《中国统计年鉴  2005》,中国统计出版社,2006年版。
9、本部分数据根据《2005  中国农村贫困监测报告》整理得出。
10、吴碧英主编,《城镇贫困棾梢颉⑾肿从刖戎罚泄投缁岜U铣霭嫔纾?004年版。
11、吴群鸿,张振忠等,《世界银行?项目地区调查资料》,卫生部卫生经济研究所。
12、华迎放、费平《吉林省长春市小城镇社会保障情况调研报告》,《中国劳动》,2005年第10期。
13、数据来源:民政事业统计发展公报。
14、陆学艺,《三农新论》,社会科学文献出版社,2006年版。
15、费平,《西部地区农村社会救济问题研究》,西部办撐鞑康厍┐迳缁岜U衔侍庋芯繑课题分报告。
16、由于统计口径不同,民政部认为我国农村目前有绝对贫困人口3000万人。

 
 
 
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