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我国农村社会养老保险制度:过去、现在和未来 (作者:林永生)
   时间:2007-11-20
    内容摘要:我国农村社会养老保险制度建设已经取得了一定成效,但仍存在很多问题,建设和完善我国农村社会养老保险制度,依然任重道远。详细回顾我国农村社会养老保险制度的发展历程,肯定成绩的同时,探寻现存的问题,并对未来制度建设与完善提出相关政策思考和建议,意义重大。本文分探索期、推广期、整顿期和发展期四个阶段,详细阐述了我国农村社会养老保险制度的发展历程,指出我国农村社会养老保险制度的现存问题,并用新制度经济学方法深刻剖析造成这些问题的原因,最后给出了一些政策建议和相关思考。
    关键词:社会保障  社会养老保险制度  制度变迁  

    我国农村长期实行以“家庭+土地”为主的养老保障模式,自上个世纪80年代中期城市经济体制改革以来,城市化和工业化进程加快,大批农村剩余劳动力向城市工业部门转移,很多农用土地被国家和集体强制征收用于城镇建设,耕地减少,农民难以增收这给传统养老保障模式带来巨大冲击。因此,建设和完善农村社会养老保险制度,对于解决农民养老问题,保持农村社会稳定,为城市化和工业化提供丰富的劳动力,促进城乡统筹发展,最终构筑和谐社会具有重要意义。
    一、我国农村社会养老保险制度的发展历程
    迄今,我国农村社会养老保险制度的发展历程大致可分为四个阶段:
  (一)探索期(1981-1992 年)
    为解决农民依靠家庭养老的实际困难,在上世纪80年代初,少数富裕农村就已经对老年农民实行了退休养老制度。1982年全国有11个省(市)3457个生产队实行了养老金制度,约有426000名农民领取了养老金,一般每人每月可领10-15元不等,养老金由大队、生产队根据经济状况按比例分担,从队办企业利润和公益金中支付。
    我国政府从1986年开始,探索性地建立了农村社会养老保险制度,首批试点选择了一些经济较发达地区。据不完全统计,截至1989年,全国已有19个省、自治区和直辖市的190多个县(市、区、旗)尝试实行农村社会养老保险制度,800多个乡镇建立了乡(镇)本位或村本位的养老保障制度。1991年6月,原民政部农村养老办公室制定了《县级农村社会养老保险基本方案》(以下简称《基本方案》),并于1992年1月在全国公布实施。至1992年底,农村社会养老保险工作在全国950多个县、市展开,其中,160多个县、市基本建立了农村社会养老保险制度,参加保险人数达到2600多万,收缴保险费8亿元。
    1992 年12月,民政部在张家港召开“全国农村社会养老保险工作会议”,重点推广江苏省实施农村社会养老保险工作的经验。我国农村社会养老保险大规模试点工作结束,开始转入在全国范围内进行经验推广的阶段。
 (二)推广期(1993-1997年)
    1993年,国务院批准民政部成立农村社会保险司;1994年民政部组建农村社会养老保险管理服务中心,20多个省级人民政府的民政部门相继成立农村社会保险管理处,1100多个县(市、区)建立事业性的农村养老保险管理机构,农村社会养老保险工作呈现出良好发展势头,保险覆盖面不断扩大,基金积累初具规模。1995年10月,民政部在杭州召开全国农村社会养老保险工作会议,明确提出在有条件的地区积极稳妥地发展农村社会养老保险制度,并力争在2000年初步建立、2005年基本建立农村社会养老保险制度。截至1997年底,全国已有30个省(自治区、直辖市)的2097个县(市、区)开展了农村社会养老保险工作,7452万农村人口参加了养老保险,基金积累近140亿元。1997年全国有55.79万农民领取了养老金,养老金支出3.37亿元。与此同时,建立农村社会保险经办机构27797个,形成专职农村社会保险经办人员24163人,兼职农村社会保险经办人员28251人和数十万代办员的队伍,基本形成了中央部委、省、地、县、乡、村多级工作网络和上下贯通的管理体系,基本操作程序比较规范,管理制度也逐步健全。我国大部分农村地区,初步健立起了农村社会养老保险制度。
 (三)整顿期(1998-2002年)
    1998年,国务院决定将农村社会养老保险业务由民政部移交到劳动与社会保障部。受“亚洲金融危机”影响,养老保险账户利率都持续下降,投保人实际收益降低,农村绝大部分地区参保人数下降,社保基金运行难度空前加大,甚至在某些地区,农村社会养老保险工作陷入停滞状态,中央决定暂缓发展农村养老保险。鉴于此,1999年7月,国务院指出,目前我国农村尚不具备普遍实行社会养老保险的条件,决定清理整顿已有业务,停开新业务,有条件地区应逐步向商业保险过渡。
 (四)发展期 (2003年至今)
    2002年11月,党的十六大报告提出:“有条件的地方,探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度”,这标志着我国农村社会养老保险工作进入了新的发展阶段。2003年,劳动和社会保障部连续下发了《关于当前做好农村社会养老保险工作的通知》和《关于认真做好当前农村社会养老保险的通知》,要求各地积极稳妥的推进农村社会养老保险工作。2006年,劳动和社会保障部发布1号文件,把积极稳妥地开展农村社会养老保险工作列为年度重点工作之一。
    二、我国农村社会养老保险制度的现存问题及原因分析
    我国农村社会养老保险工作经历了曲折的发展过程,取得了一定成绩:它是中国历史上第一个正式的专门针对农民的社会保险制度,促进了农村经济发展,使参保农民可以更好地安排生产和投入,有能力承担更多生产风险;有利于促进农村规模经营和剩余劳动力向城市流动,加速城市化进程;此外,还促进了计划生育政策的顺利实施。据我们调研,北京市怀柔区桥梓镇北宅村实行计划生育养老保险政策(凡独生子女家庭,60岁以上老人每人每月可领取100元养老保险金),有效激励了婚育年龄家庭成员的自觉计划生育行为。但作为一个针对8亿农民养老问题的首创性的社会保险制度,农村社会养老保险制度无论在制度设计、管理规范,还是实施效果上,都存在很多问题。
 (一)现存问题
    1、覆盖范围小,保障水平低
    我国参加农村社会养老保险的人数最高时虽然达到了8025万,但是占农村总人口的比例却比较低,到2005年底,参保率仅为农村人口的4.1%。

  《基本方案》规定,农民交纳保险费时,根据自己的实际情况在2-20元/月10个档次进行选择,但大多数地区农民投保时都选择了2元/月的最低投保档次。若不考虑通货膨胀等因素,按照1992年12.8%的利率计算,农民在缴费10年后开始领取养老金,每月只能领取4.7元,15年后每月才可以领取9.9元,保障水平很低。
    2、地区差异大,发展不平衡
    由于我国经济发展的区域差异、经济结构差异、农业人群经济实力差异等,农村养老保险制度在实践中也呈现很大差异性。农村社会养老保险制度只鼓励具备投保条件的农户参加社会养老保险,所以目前建立农村养老保险制度的大多是较发达的农村地区,参保人也多为富裕农民,他们基本不存在养老难题,而那些真正面临养老难题的不发达农村地区的贫困农民却无力投保,这种“嫌贫爱富”现象是中国农村社会养老保险制度的一个死结。目前,我国农村社会养老保险制度的实施情况是东部沿海明显好于中西部地区。
    3、管理不规范,增值无保证
    农村社会保险基金在建立之初,由于银行存款利率较高,依靠购买国家债券、存入银行或非银行金融机构来获得资金利息,基本能够实现保值增值。但随着国家宏观调控形式的变化,银行存款利率已大大低于民政部要求基金所需补充增值的资金利率,基金失去增值之源。为保证资金平衡运行,国家只好下调原先承诺的养老保险账户的利率,造成投保人利益受损。D·盖尔·约翰逊指出,由于中国1993-1997年的投资收益率为负,对于那些在1993-1997年间每年投入了相同数量保金的居民来说,他们积累基金的实际价值低于他们已经支付的保费。再加上当时的通货膨胀又使养老金实际购买力降低。此外,一些地区存在养老基金管理无序、内控无力、挤占挪用、非法运作等问题,导致农村养老保险基金管理风险难以得到有效控制,一方面造成政府负担加重,出现了“参保人数越多,国家赔的越多”的局面;另一方面,投保人实际收益明显降低,导致参保积极性受挫。
    4、特殊群体的社会养老困难重重
    我国城市化进程中出现了农民工和失地农民这样的特殊群体。中国现有9900万农民工跨区域转移就业,有1.36亿乡镇企业职工非农就业,合计约有2亿多人。目前,政策上已将农民工的养老保险纳入城镇职工基本养老保险制度中,并允许农民工退休前一次性支付其个人账户的个人缴费部分。由于这种支付没有统筹部分,支付数额较少,加之农民工多从事于非正规部门或岗位,或者在劳动密集型企业,人员流动性较高,很难有效实行,所以2亿多农民工的养老保险基本上处于空白状态;我国目前约有4000多万失地农民,失去土地后农民转为城镇户口,但对其而言,房价和其他生活成本很高,再加上他们在居住、就业、福利待遇等方面又受到不同程度的歧视,那些征地补偿费用远远不够,无法提供充足的养老保障。总之,农民工和失地农民面临同样困境,都成为无法市民化的城市“边缘人”。
    5、机构管理费用入不敷出
  《基本方案》规定,农村社会养老保险管理机构的经费可以按所收基金的3%来支取。但由于农村社会养老保险制度刚刚起步,农民参保积极性不高,按规定提取的管理费难以保证管理人员的工资,再加上会议费、宣传费等,空缺更大。
  (二)原因分析
    自1999年以来,我国农村社会养老保险事业发展基本处于停滞状态。为何经过很长时间的探索与试点,一个真正意义上的农村社会养老保险制度却没有建立起来?我们认为其中很重要的一个原因就是农村社会养老保险制度的变迁过程表现出强烈的路径依赖性,从而进入“锁定”状态,主要表现为:家庭依然是政府制度供给决策的重要依赖;土地在政府制度供给决策中仍起着决定作用;集体经济仍是制度供给中的资金依赖对象;政府制度供给仍沿袭着传统的“二元保障”路径;农村社会养老保险仍存在制度上的不稳定性,农民与政府之间依然没有建立起稳定而持久的契约关系。
    现行农村社会养老保险制度不仅没有从实质上改变我国农村传统的养老方式,而且还从制度设计上强化了传统的“二元保障”,制度变迁陷入了低效的闭锁状态。
    利益因素是制度变迁中形成路径依赖的根本原因。我们认为,国家和农民这两个行动团体(本文没有考虑集体层次)在制度变迁中为了追求制度收益进行博弈,影响制度变迁绩效,造成了我国农村社会养老保险制度的低效锁定状态。
    首先,从国家主体来看,政府机构及官员拥有改变社会、经济和技术配置的权力工具,国家在制度供给方面具有强大的规模经济优势,可凭借权力降低制度变迁的组织成本和实施成本,加速进程。与诱致性制度变迁一样,只有预期收益高于预期成本,国家(政府)就会实行强制性变迁来消除制度不均衡。
    在实施农村社会养老保险制度过程中,政府考虑的成本收益主要在社会和政治方面。制度供给成本包括直接成本和间接成本。直接成本是指有关政府部门在介入养老保险制度时所引起的各项人力资源与物质资源耗费。间接成本是养老保险制度中政府各项行为给社会所带来的负担,主要包括政府干预对市场的挤出效应和养老保险制度设立引起的经济效率损失。政府收益包括社会收益和政治收益,主要指农村社会养老保险制度具有稳定社会秩序、维护社会公平、促进经济和社会发展的功能,起到维护社会经济运行“安全网”和“减震器”的作用。
    农村社会养老保险制度是一项针对8亿农民的制度安排,政府在供给制度时必然要支付初始预期成本,如果初始成本足够大,以至于超过政府的财政承受能力,就不会突破原有路径。此外,由于存在贴现因子,政府会衡量短期利益与长期利益,也就是说成本与收益的时间结构会影响政府决策,影响政府制度安排的时机和积极性。在我国农村长期以来实行以土地为依托,以家庭为核心的养老保障方式下,社会相对比较稳定,而增加大量投入推进制度变迁效果却并不明显,使我国政府倾向于留恋原有制度而不作为,这是我国农村社会养老保险制度变迁过程中出现路径依赖的重要原因。
    其次,从农民主体来看,农民既是农村社会养老保险制度变迁过程中的责任主体,又是养老保障的对象。农民在进行投保决策时,也受到成本收益和各种其他因素影响。
    农民参保成本包括机会成本和交易成本。机会成本是指农民将保费投入其他增值途径可得的最大收益;交易成本是指农民参保过程中的信息搜集成本和参保后对合约履行的监督成本。我国农村社会养老保险制度试点和推广阶段,农村参保人数大幅上升,12.8%的货币收益率起了决定性作用;后来利率不断下调,养老金增值保值无望,农民利益受到威胁,农民纷纷退保便是对制度安排做出的行动反应。此外,我们通过调研发现,如果存在集体或者政府补贴等外部补贴,农民就会有参保积极性。但目前大部分地区集体补贴无法实现,缺乏利益导向,这在很大程度上造成了农村社会养老保险制度建设停滞不前。
    农村社会养老保险制度建设过程中,传统的“孝文化”和家庭观念带来巨大的“阻滞成本”。恪守孝道一直为社会接受和赞赏,并成为道义评判标准传承至今,使得未经历过像西方工业化过程的中国农村仍然保留着“孝文化”的浓重烙印。人们对于养老方式的选择正是文化内化程度的体现,内化程度越深,就越倾向于选择家庭养老。我们在调研中发现:大部分老年农民认为,只要儿女在,就接受儿女反哺式的家庭养老;青壮年群体也有一半以上表明,在力所能及的情况下更倾向于自己赡养父母。由于长期处于分散封闭的小生产状态下,自给自足的自然经济传统观念根深蒂固,加之文化技术素质普遍较低,大多数农民往往比较注重眼前利益,对未来缺乏全面周详的考虑,风险意识相对落后,缺乏参保的积极性和主动性,这种非正式制度的惯性客观上延缓了我国农村社会养老保险制度的建设进程。
    三、建设与完善我国农村社会养老保险制度的政策建议
    城乡差异扩大的核心是体制差异的扩大,通过建设和完善农村社会养老保险制度,在社会保障体制上寻找城乡体制衔接与统筹的突破口,不仅是我国当前“以工补农、以城带乡”的形势所需,而且事关国家改革、发展和稳定的大局。当前我国建立农村社会养老保险制度的经济、政治、思想和技术条件都已经基本成熟,制度建设具备可行性。

    首先,经济条件已经成熟。中国目前已超过发达国家建立农民养老金时的经济发展水平(我国人均GDP1987年已达到13个欧盟国家建立农民养老金制度时的最低水平,1994年达到其平均水平,2000年达到最高水平)。我国财政收入从2003年的2万亿元迅速上升到2005年的3万亿元。政府具备了承担农村社会养老保险制度建设初始成本的能力。
    其次,政策条件已经具备。党中央、国务院一直重视“三农”问题,近几年更是把解决“三农问题”作为各项工作的重中之重,2004、2005、2006年中央“1号文件”的主题分别是促进农民增收、提高农业综合生产能力、建设社会主义新农村。目前,农业税已经取消,国家对农民补贴方式的改革已经启动,作为全面建设小康社会重要制度保障的农村社会养老保险制度,也必将成为破解“三农问题”的重要政策选择。
    再次,思想条件逐渐充分。城市化进程直接或间接带来的各种老龄化风险致使农民、政府主体的思想观念发生了一定程度的转变。一方面随着收入增加,受城市文明、市民生活方式的影响,农民的生活方式发生变化,逐渐形成了自觉参保意识;另一方面,政策制定者也认识到,城市化进程中,农民离开土地进入城市是一个不可逆转的过程,进城务工的农民面临很高的养老风险,再加上政策导向的转变,政府对农村社会养老保险制度建设的重视程度进一步提高。
    最后,技术条件日趋可行。信息技术发展和网络普及,降低了养老保险制度的设计和运作成本。从新型农村社会保险制度的制度设计来看,个人账户与居民身份证相统一,从技术上保证了每个公民可以获得一个法定不变号码,并可以针对该个人账户进行跨地区全程管理。另外,电子技术在社会保障管理系统中的广泛应用,可以节约信息搜寻成本、转移递交成本以及个人账户资金监督成本,有利于提高农民对制度的稳定性预期,从而促进制度建设。而老年风险聚集形成规模经济有利于进一步降低制度运行成本。
     尽管上述条件已经具备,但建设和完善我国的农村社会养老保险制度是一项复杂的系统性的工程。正如同蒋正华先生指出的那样:“全面建设小康社会,破解中国三农问题的重点和难点在农村,而重中之重、难中之难是建立健全以农村社会养老保险制度为主要内容的农村社会保障制度”。结合上文,我们提出如下七个政策建议,以期对我国农村养老问题最终能够得到妥善解决有所帮助。
  (一)坚持利益激励
    回顾中国农业和农村社会发展的历程,不难发现,历次农业制度变革的成败很大程度上取决于是否考虑了对农民的利益激励机制。无论是土改运动,“一大二公”的人民公社化运动,还是家庭联产承包责任制改革,所有这些变革都因是否考虑了农民的利益而得到不同的效果;有关专家的计量分析表明,农民参保率指标中的保费收入与集体补助相关系数高达0.9947,这恰是农村社会养老保险制度中外部利益激励的典型。基层组织和农民正是看到集体范围内社会养老带来的潜在收益,才有了诸如湖北省洪湖市洪林村退休制度的出台。
  (二)深化土地制度改革,打破制度变迁的依赖路径
    土地是农村社会保障最重要的物质基础,中国农村社会养老保险制度创新必须围绕农村土地制度创新进行。“家庭+土地”的社会保障只能是普遍性和低水平的保障,不能适应农村市场化和工业化要求,因此,必须通过农村土地制度创新,来改变我国农村社会养老保险制度的依赖路径,进而推动中国农村社会养老保险制度创新。
    可以考虑将农民的土地使用权折现,赋予农民市场主体的地位,在市场上与土地需求者自由交易,增强其参与经济增长的能力。这样可以提高农民的土地经营收入,提高农村家庭自我保障能力,而且有利于农村土地的规模化经营,提高农业综合生产能力。
    这个建议可以找到法律依据,也是社会发展的一个趋势。1998年修订的《土地管理法》向单个农户提供30年土地承包权,并要求以书写的、登记本文形式对土地权利予以确认;2002年的《农村土地承包法》实质上将农户的土地承包权上升到物权的地位。
  (三)注重非正式制度作用
    戴向波详细论述了与农村社会养老保险制度变迁有密切关系的非正式制度安排。在农村社会养老保险制度建设过程中,要充分尊重、培育并发挥非正式制度安排的作用。其中家庭观念最为重要。中国农村是一个由血缘、亲缘和地缘关系交织而成的网络社会,家庭一直是社会经济结构的基本单元。在家庭和家族观念影响下,家庭作为农业生产经营的基本组织形式这一特征至少在近期内不会改变,因此在农村社会养老保险制度创新中有效发挥家庭和家族观念的作用,可在一定程度上减少制度安排成本,节约个人与政府间达成合约的交易费用,缩短制度变迁时滞。
  (四)协调各群体利益
    社会保障制度的实现是一个利益再分配过程。农村社会养老保险制度变迁很难达到帕累托最优,在制度变迁的过程中,一部分人利益增加往往意味着另一部分人利益受损。城市居民作为现行社会保障制度的既得利益者,必然反对对他们既得利益构成较大损害的新的制度安排。为了确保农村社会养老保险制度能够得以顺利建立,要在考虑到广大农民利益的同时,兼顾并协调好城市居民利益,尽可能降低制度变迁阻力。
  (五)借鉴国内外成熟经验
    首先,从世界范围看,大部分发达国家的农村社会养老保险都已形成制度和规模,家庭和自我养老已经退居二线。国外农村社会养老保险主要有如下特征:第一,国家财政发挥重要作用,以确保农民养老保险待遇与其他从业者的实质平等;第二,制度法律化,西方发达国家都有一套较为完整的社会保障法律体系;第三,筹资渠道多元化。
    其次,经过长期试点,我国部分地区也积累了较为成功的实践经验。江苏吴江市为鼓励农民积极参加农村基本养老保险,对参保人员实行市、镇(区)两级财政补助的办法:保费由个人负担40%,市、镇(区)两级财政各负担30%,凡民政部门认定的低保对象,参保个人不缴费,由市、镇(区)两级财政各负担50%;青岛市实行的农村养老保险制度则按照区市、镇(村)和农民个人各1/3的“三三制”原则筹资;苏州市劳动保障部门计划将非农从业人员与城镇企业职工基本养老保险全面并轨,从事农业生产、包括种植、养殖业等为主的农村劳动力纳入农村基本养老保险,其中,财政负责50%的养老资金投入;浙江针对失地农民采取多种方式进行养老安置:如在被征用的土地中提取10%土地返还农村,用于发展二、三产业,股份制机制引入集体,把部分集体资产量化折股到社员,并吸引社员现金入股或者土地承包权折价入股;对失地农民进行劳动培训、促进就业等。
  (六)拓宽基金筹资渠道,加强资金监管
    养老保险基金的筹集是整个制度的起点和首要环节,对社会养老保险制度进行创新,还必须加强基金监管。
    首先,要多渠道、多形式筹集基金。农村社会养老保险是凭借“社会”力量保证社会成员退休后基本生活、从而安定社会秩序的一种制度。因此,其资金筹集必须着眼于多种渠道:
    1、国家财政投入。国家作为社会主体,具有不可推卸的资金投入责任。
    2、集体、用人单位缴费。集体或企业是社会的基本经济单位,有责任为其成员提供必要的养老保险资金。
    3、农民个人缴费。针对农民收入来源不稳定,可支配现金少的特殊情况,可以实行弹性缴费原则,提高农民参保率。个人选择缴费标准可在规定范围内浮动,可选择一次性缴纳或者分期缴纳,确保养老保险资金来源稳定。例如:可以规定,参保人员中途停交养老保险费后,只要补交即不影响其获得统筹账户;流动的进城务工人员可以根据其城市务工时间和交费年限按比例获取社会统筹养老金;农民缴费既可以选择现金形式也可以选择实物形式(如粮食、土地经营权转让)等。而实物缴费方式中,政府只需增加农村基层行政组织产品换保障的职能,就可利用其比较健全的行政组织系统,发挥农村基层组织的资源优势,迅速构建起遍及全国的产品换保障缴费给付服务网络,以低成本建立起农民养老金制度。
    4、其它方式。建立农村社会养老保险体系需要充足、可靠的资金作保证,在国家、集体、个人三个主要渠道之外,有必要开拓新的筹资渠道,比如可以借鉴美国广泛流行的公益创业方式。公益创业(social entrepreneurship )是指个人在社会使命的激发下,在非营利领域援用商务领域的专业作风,追求创新、效率和社会效果,在争取慈善基金的竞争中独树一帜,将公益事业办成一个可持续发展的、有竞争力的实体。1997年美国有160万个公益创业机构,这些非营利机构的财产总额达到2万亿美元,年收益达到1万亿美元。而同期,我国仅有省一级慈善机构24家,地市一级50多家,县一级100多家。我国应创造适合慈善机构发展的制度环境,充分利用这种社会力量,提高我国这些慈善机构筹集社会中潜在养老资金的能力,将农村养老公益事业作为重要的补充保障机制加以发展。鉴于百姓对彩票的高度认知,可考虑发行农村社会养老福利彩票进行资金筹集;还可通过发行中长期农村社会保险特种债券筹资。
    其次,要提高基金运作效率,加强监管控制。农村社会养老保险基金的保值增值是决定农村社会养老保险制度能否维持的关键因素。目前,我国农村养老保险基金运营模式还在延续着《基本方案》的规定,存在大量问题:政府既是政策制定者又是基金管理者,难以实现有效监管;由县级管理机构负责农村养老保险基金的征缴、存储和运作,资金分散、运营层次较低,难以形成规模效益;农村养老保险基金的投资手段是购买国债和存入银行,致使投资渠道单一,收益十分有限。
    为此,有必要改革政府管理基金的低效率状态,以实现基金的安全性、流动性和增值性。具体做法如下:第一,政府转变职能,中央和省市社会养老机构只负责制定相关的法律法规和对基金管理公司的运营监控,不直接参与经营;第二,由专业的基金管理公司对农村养老保险基金进行投资运作;第三,农村养老保险基金由原来的县级管理改为由省级集中管理;第四,规定每种投资工具的最高投资上限和对一家公司投资总额上限,并由专家对投资工具进行风险等级评定,以此控制投资风险;第五,规定基金管理公司对养老金给付承担无限责任,政府对投保人的最低养老保险金承担最终担保;第六,规定由律师、会计师等专家加强审计监督,控制经营风险,并由投保者、受益者和社会公众进行广泛监督。
   (七)分层分类推进,促进城乡统筹
    党的十六届三中全会提出要统筹城乡经济的发展,建立城乡一体化的社会养老保险制度是统筹城乡经济发展的必然要求和结果。由于经济发展的区域差异和城市化进程对农民的分化作用,我国城乡社会保障水平存在巨大差异。农村社会养老保险制度创新必须采取渐进式创新,实行梯度推进,逐渐实现城乡一体化。
    1、分层进行制度推进。首先,加大国家对贫困地区和贫困家庭的投入和支持力度,普遍实行最低水平的农村社会养老保险制度,逐渐让农民接受社会养老观念;其次,根据不同地区农村生产力发展水平、城市化水平的地域差异和同一地区农村内部的分化程度,逐层提高农村社会养老保险水平,使富裕地区和富裕农民与城市职工在基本保障项目方面享受同等待遇,最终实现城乡社会保障制度的统一。
    2、分类建立不同账户。可以根据是否拥有土地和职业关系,将农民分别纳入不同养老保险账户:拥有土地承包权的农民纳入农村社会养老保险体系,城镇居民与失地农民纳入城市养老保险体系,城市务工人员可自行选择加入何种账户。其中,农村养老保险制度中个人账户和土地保障相结合;城镇制度中城镇社会统筹与个人账户相结合。参加农保的人员因失去土地和职业变动纳入城保范围时,应转入城保,终止农保关系,个人账户随同转移,农保历年缴费基数除以对应年度城保缴费基准数,折算为城保缴费年限。如果参加农村养老保险制度的农民失去土地,可以携带个人账户储备转入城保体系,与城市养老保障制度顺利实现对接。

 
 
 
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