业务主管单位:人力资源和社会保障部
您现在的位置:首页 > 社保研究 > 科研论文
 
社会保险经办能力建设研究 (作者:周 萍)
   时间:2007-11-20
   “十一五”期间,政府把民生问题摆上重要位置,而与民生问题有直接联系的社会保障毋庸置疑成为社会各界高度关注的焦点。承载着“政策制定落实,直面服务于民”重担的社会保险经办机构无疑成为“关注民生”的一个重要“窗口”。如何搞好社会保险经办能力建设成为各级社会保险经办机构落实民生问题、实现服务于民的一项重要任务。为此,我们要认真分析和解决当前社会保险经办能力方面存在的问题和不足,不断提高经办能力,努力推动各项社会保险工作的开展,为巩固扩大社会保险制度改革成果、构建社会主义和谐社会做出新的贡献。
    一、当前社会保险经办工作的现状和问题
    随着社会保险的参保对象、业务范围和工作量的增加、社会保险政策体系的发展完善、社会各界对社会保险经办水平期望值的升高等方面的变化,当前社会保险经办工作中的问题也日益凸显,主要表现在以下四个方面:
  (一)缺少完善的法律保障
  《中华人民共和国宪法》第四十五条规定:“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下,有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《中华人民共和国劳动法》第七十二条规定:“用人单位和劳动者必须依法参加社会保险,缴纳社会保险费。”《社会保险费征缴暂行条例》第四条规定:“缴费单位、缴费个人应当按时足额缴纳社会保险费。”从立法来看,虽然有关社会保障的内容在宪法、劳动法和社会保险费征缴暂行条例中均有体现,但作为社会保障法核心部分的《社会保险法》,目前仍未出台。由于立法滞后,使得当前的社会保险经办机构,虽身肩“扩面、征缴、发放”的重任,却无依法行政的基本依据,陷入了“重任压肩、有责无权”的尴尬境地。突出表现在:一是扩面征缴措施不力。在计划经济条件下,可以凭借一个行政文件,就能在短时间内把国有、集体企业纳入社会保险范围,但是在市场经济条件下,对民营、个体等非公有制经济性质的单位及其从业人员和灵活就业人员的参保和缴费问题,社保经办机构却因缺乏具体的社会保险法而面临种种困境。二是难以有效协调相关政府职能部门。社会保险是社会性的系统工程,在政策的制定、执行等方面离不开相关部门的协调配合。例如,在扩面征缴方面,民营企业的用工、工资、经营状况以及个体工商户的分布情况,需要工商部门提供;在社会化服务方面,退休、失业、工伤等人员的组织管理,需要社区、卫生、文化等部门支持和帮助。实践中因缺乏社会保险方面的法律、法规和规章,使社会保险经办机构难以有效协调相关政府职能部门。这不仅加大了社会保险经办工作的难度,甚至使经办工作在某些方面走入了“死胡同”。
    总之,社会保险法律、法规体系不配套、不健全和操作性不强,客观上影响了经办工作效率,制约了经办能力的提升。因此,健全和完善社会保险方面配套的法律、法规和规章,是亟待解决的根本问题。
  (二)经办机构不适应新形势的工作需要
    随着经济体制改革的深入,就业结构发生了重大变化,反映在参保结构上就是个体劳动者、自由职业者、灵活就业人员越来越多。社会保险参保对象、范围、方式发生变化,业务范围和工作量逐渐增大,经办工作的内容由过去的征缴、发放扩大到了完善个人账户管理、做实个人账户、扩面、续保、稽核、社会化管理服务。尤其是参保对象、范围的扩大,使经办工作量成倍增加。相应地,工作经费的需求也同步增长。具体反映在:一是人员紧缺,知识结构有待进一步优化。以邯郸市为例,目前灵活就业人员、自由职业者参保人数为2.4万人,是2002年的14倍。每天办理参保、续保手续或咨询有关政策规定的人员,少则几百人,多则上千人,60多个窗口应接不暇。与为企业服务不同,这些参保人员对政策不了解,经办人员要一个一个耐心地进行讲解。许多人是下岗职工,怨气很大,稍有不慎,就会引发矛盾激化。经办机构窗口的工作量和工作压力非常大。而人员编制还是上世纪九十年代以来初建时核定的88人编制,已越来越不能满足新形势下社会保险工作的需要。同时,由于社会保险工作涉及的政策性、法律性越来越强,经办人员的知识结构有待进一步优化、充实。二是工作经费紧张。仍以邯郸市为例,市社会保障中心的工作经费是按一般的行政机关来进行预算拨付的。而每年仅银行托收单就要打印14万余份,参保人员对账单52.4万份,还有其它账、表和册等;易耗材和机器设备等项维护费用;社会保险新政策、新法规在报纸、电台、电视台等新闻媒体上的宣传所需的宣传经费和接待来办理业务的参保人员在饮水、卫生、安全保卫等方面的服务费用,这些费用均未被列入财政预算,造成工作经费十分紧张,不同程度地影响和制约经办能力的提高。
  (三)信息化系统利用程度不高
    随着信息化的高速发展,信息技术已经渗透到了社会保险经办工作的各个环节,信息及信息资源管理成为经办工作的重要领域。一是经办工作对信息以及信息资源管理的依赖性越来越大。可以说,信息是经办工作的躯体,计算机系统是经办工作的灵魂。参保单位及其人员的基础信息、各种账户及缴费记录、人员调动、资金流动……各项经办工作均以计算机系统为载体实现对信息的管理。二是信息技术在经办工作中的广泛使用,对经办工作的组织结构、运行方式,乃至工作人员的心理和行为,都发生了重大影响。要加强社会保险经办能力建设,必须对信息及信息技术做出积极的反应和适应。然而,在计算机软件应用、标准化建设方面,多个版本,多头投资,资源不能共享且相互掣肘。养老、工伤、失业、医疗、生育五险分立,没有实现统一申报、记账,没有建立统一的数据库和覆盖多级的信息网络平台,信息化系统的利用程度不高。
  (四)经办机构及其职能缺乏统一规范
    社会保险事业的发展已经有二十多年的历史,社会保障制度也在改革、发展、稳定的大局中发挥着举足轻重、无以替代的作用。但从全国看,作为这个制度的支撑系统仍不统一。单从经办机构五花八门的名称就可见一斑,从国家层面并没有做出统一规定。养老、医疗、失业、工伤、生育等险种,其经办机构的设置、名称、规格、职能等,各地五花八门,即便在省内各市之间、甚至市内各县之间,也不一致。多种名称和多头管理的局面,造成经办环节多、行政沟通困难、费用成本加大、政策贯彻受阻。虽然《劳动法》第七十四条明确规定:“经办机构的设立和职责有法律规定。”可惜至今还没有出台这方面的法律,妨碍着社会保险事业健康、快速、可持续发展。
    二、搞好社会保险经办能力建设的思路
 (一)进一步完善法制
    加快社会保险立法,制定相关法律、法规或规章。一方面,从国家层面上,应尽快出台社会保险法,明确经办机构的设置、规格和职能等,保证经办机构依法设立、依法独立经办社会保险业务,包括经办业务工作的权限、职责、管理参保记录、核定计发各项待遇、基金储存运营等。另一方面,从地方层面上,各地要加快社会保障地方立法步伐,适时制定符合本地区实际的法规或规章,为社会保险机构依法行政提供充分的法律依据。各地可通过调查研究,坚持理论创新,结合探索建立长效机制,深入基层、实际,认真总结各方面的成功经验,加以综合概括,加工提炼,上升为进一步指导实践的理论成果,成熟一项推出一项。根据本地实际,出台地方性法规及规章,用以规范劳动者、用人单位及有关职能部门的社会保险责任,为社会保险工作提供法律保障。
  (二)强化政府责任
    各级政府的重视程度属于经办能力建设的外部条件。要搞好社会保险经办能力建设,强化各级政府在社会保险工作中的责任不容忽视。社会保障是最大的公共服务项目,提供这项公共服务需要全面的设计和系统性的服务流程,即全面型和系统性的社会工程。这不仅需要相当数量的人才,更离不开充足的财力。因此,各级政府要加大对社会保险经办机构的财政支持和人力配置的力度。经费是经办业务的成本。按照经济学的观点,希望成本低一点好。按照管理学的观点,太低的成本会妨碍管理水平的提高。从现在的情况来看,地方政府对于管理成本的认识不到位。以编制为例,社会保险经办机构编制的确定多是在上个世纪80年代,而那时,统账结合的模式还没有确立。统账结合的模式确立以后,各级社会保险经办机构的编制增加很少,人员紧缺,已经成为影响社会保险事业发展的“瓶颈”问题。因此,各级政府应健全对社会保险工作财政补贴制度,优化财政支出结构,加大对社会保障事业的投入。社会保险是公共财政的调整范围。但是,目前中央、省、市、县各级财政所应承担的社会保险责任并不确定,省级统筹没有做实,一定程度“放纵或回避”了下级政府在扩面、征缴、清欠、领取待遇资格认证等方面的“财政责任”。健全财政补贴制度,首先要完善省级统筹制度,明确地方财政对社会保险补贴的额度或比例。其次,各级政府对社保资金要简化周转环节,加快缴拨速度。设立社会保险储备基金,以便应对因当期收支逆差过大、资金周转遇到障碍和其它突发事件而造成的支付危机。再次,要加强社会保险行政管理体制建设,对社会保险经办工作在机构设置、权限划分、业务指标和管辖原则等方面,做出宏观规定,便于各地逐渐趋于同一。
  (三)建立健全工作体制和工作机制
    一要从事业大局出发,加强制度体系建设,统筹整合分散的社会保险组织资源,统一各级社会保险经办机构的名称,明确其工作职责、人员编制和经费保障体制,优化工作人员的知识能力结构,不断提升适应可持续发展要求的执行能力。二要逐步建立一套科学合理、切实可行的规章制度,如岗位职责、基金收缴规定、业务考核细则等,把科学的管理手段与严密的规章制度融为一体,使社保机构的业务管理工作真正做到有章可循、有法可依。同时要加强执行的监督检查,确保制度不折不扣地落实和执行。三要在现有单项业务工作程序的基础上,先行试点,逐步扩大,建立起系统完整的社会保险经办业务工作标准。这个标准应按照科学合理的原则,由工作目标、办事程序、评价标准、监督检察、责任追究等要素组成。从而使社会保险各项工作逐步走向制度化、规范化的轨道,减少随意性,提高工作质量。
  (四)加强社保队伍建设
    要充分调动社保经办机构工作人员的积极性、主动性和创造性,努力造就一支政治素质高、业务能力强、工作作风硬、能够适应形势发展需要、担当社保重任的职工队伍。
    一要加强政治理论学习。要适应新形势、新任务的要求,建立和完善干部职工学习培训制度。政治学习和业务培训双管齐下,不断提高社保经办人员的整体素质。加强干部职工的思想教育、形势政策教育和世界观、人生观、价值观教育,引导广大工作人员正确处理个人利益与集体利益、整体利益与局部利益、眼前利益与长远利益的关系,自觉围绕发展经济这个中心,服务于改革、发展、稳定大局,为构建和谐社会做贡献。
    二要加强行风建设。要开展多种形式的爱岗、敬业、奉献活动,大力弘扬勤政廉洁、乐于奉献的优良传统和作风,使大家自觉立足本职、钻研业务、求真务实、不断创新。要加强个人和集体的文明创建工作,提高服务质量和水平,塑造“敬业、创新、高效”的社会保险行业形象。
    三要加强业务培训。许多执行不力的问题,是由于经办队伍素质与所承担的工作要求不相适应造成的。像稽核人员不会查看企业财务账目,发现不了存在的瞒报缴费问题;基金财务人员不会预算基金收支,不会运用电算化处理账目;扩面征缴人员不会解释法律、法规;业务主管不会处理业务等。队伍素质暴露出的这些不适应,一定程度上自行削弱了社会保险经办工作的质量。立足当前队伍提高社会保险经办工作质量,关键是强化队伍素质,提升经办能力。从长远考虑,全国社会保险系统应进一步健全完善部、省、市三级社会保险业务培训体系,有计划、多层次地培训不同职级、不同专业技术岗位的人员,尤其是对各级经办机构的“一把手”和部门主管要定期进行综合性、专业性的培训。首先要学习社会保险理论,提高分析研究热点、焦点问题的能力。其次,学习业务规范,提高经办操作能力。应建立制度,每当国家有重大社会保险政策和举措出台,各省级社保机构应根据实际需要,及时组织管理和操作层面的业务骨干进行重点学习,以保证政策层层有效地贯彻执行。
  (五)规范优化业务流程
    规范业务流程和办事程序既是社保机构自身提高工作效率的需要,也是更好地为广大参保人员提供优质服务的有效措施。要适应新形势下社会保险工作的需要,进一步完善优化业务经办流程,不断提升服务水平。一是优化社会保险业务流程。按照参保登记、缴费核定、基金征收、待遇支付等几个环节,进一步健全完善“五险合一”的社会保险业务流程。二是规范业务经办操作规程。学习各大商业银行“柜员制”的做法,制定科学的权限、管理机制,做到岗位设置、工作环节、办理手续、填报表格等统一规范,不断提高业务工作的透明度,自觉接受企业和参保人员的监督。三是统一社会保险对外服务窗口。设置统一的服务窗口名称和社会保险标志,推进社会保险服务的社会化,提高社会保险经办机构的服务质量和服务效率,把服务窗口打造成为展示社会保险行业形象、宣传社会保险工作的重要阵地。
  (六)加强信息化建设
   改变经办工作的现状,强化政府责任和加强自身改革。一方面,政府应加大对社会保险经办机构的财力和人力的投入。另一方面,社会保险经办机构自身也必须谋求发展。在现实的社会保险经办工作中,社会保险经办工作量大, “五险分立”局面下工作绩效低,对企业多票征收,对个人多账户管理。无效的重复劳动,严重影响了工作效率的提高。要搞好经办能力建设,需要整合资源,使有限的资源发挥最好的效能。要学会利用政府资源和市场资源,来提升自己的能力。例如,把大量个人参保放到社区,借用银行力量缴费,调动社会中介机构参与稽核,改进经办方式,实行网上申报、缴费等。从技术创新和整合服务流程做起,按照“一票征收”、“分立账户”、“信息共享”的目标改进。笔者认为,一是要实行“五险合一”,建立一个科学合理的人机系统和中央数据库系统支持下的低成本、高效率的社会保险服务体系。从一些试点市的经验看,“五险合一”不仅是必要的,而且是可行的。它不仅提高了工作效率,而且改善了社会保障部门的形象,深受参保人和参保企业的欢迎。二是坚持计算机系统统一开发。计算机系统管理是现代化的管理手段,规模越大,效率越高,优越性越明显。因此,应坚持各级社会保险经办机构的计算机系统统一规划的原则。各自为政、各自为建,实际上是重复建设。因此,有必要在劳动行政部门的领导下统一开发,建立跨险种、跨地区的统一数据库和覆盖多级的信息网络平台。

(作者单位:邯郸市劳动和社会保障局)

 
 
 
主办单位:中国社会保险学会 版权所有
地址:北京市东城区和平里中街7号 邮编:100716 电话:(010)84209318 传真:(010)84209361