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社会保险制度改革呼唤统一的管理体制 (作者:封会民)
   时间:2008-02-27

      经过多年的改革和探索,养老、失业、工伤、医疗、生育五个险种在全国各地都已经不同程度地开展起来。除生育保险外,其它四个险种的费基、费率、帐户规模、筹资方式、基金管理、待遇计发等基本原则都已经确定,在总体框架之内,各省市因地制宜进行调整,逐步归于统一。但是,社会保险经办机构的管理体制仍然“四分五裂”。主要表现在:一是全国社会保险决策专职机构至今没有设立;二是社会保险存在多头管理、政出多门的问题;三是社会保险机构的名称、规格不统一;四是社会保险机构目前的职责不适应社会保险任务的需要,缺乏行政职能,不符合健全社会保险制度、完善社会保险体系的要求。管理体制的不统一,多方面制约了社会保险制度改革的深入发展。

一、关于参保问题

1、   多头管理抬高了参保的门槛儿。《社会保险登记管理暂行办法》对社会保险登记做了明确的规定,但是在实践中,因为不同险种分别属于几个经办机构,在参保、登记、变更、注销以及缴费、转移、待遇审批等环节增加了工作量,为单位参保增添了障碍,也减弱了单位参加社会保险的积极性和主动性。多头管理的方式也有悖于“转变政府职能”和“建立服务型政府机关”的改革宗旨。

2、   多头管理弱化了社会保险的强制性。在社会保险尚未立法的情况下,更多依靠行政手段。统一的经办机构有利于集中有限的行政职能,促使用人单位按照政策规定参加养老、失业、医疗、工伤和生育保险。在多头管理的形势下,用人单位有机会根据自身利益,有选择地参加某个险种,造成漏保,或者少报参保人数,少缴保险费。多头管理,政出多门,各唱各的调,各拉各的套,社会保险制度缺乏强制性和规范性。

3、多头管理模糊了参保的政策界限。(1)“属地管理”是社会保险参保原则,但是在多年的改革实践中,“属地原则”屡遭破坏。1993年养老保险出现了“行业统筹”,连带的问题是,这些行业的单位因为执行本行业的规定,或者退出、或者拒绝参加当地的工伤保险,一度给地方工伤保险工作造成消极影响。(2)党的十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济若干问题的决定》第一次提出养老保险覆盖城镇所有从业人员。近年来,农民工社会保险问题被提到了重要位置。那么,进城务工的农民属于农村养老保险范围,还是属于城镇职工养老保险范围?在这两个范围之间如何进行“身份置换”?如何认定缴费年限?如何计发退休待遇?如何保持养老保险政策的连续性?

二、关于征缴问题

由社保机构征收到地税部门征收强化了社保基金征缴的手段,但是也给社会保险工作带来一些负面影响。邯郸市企业养老、机关事业单位养老、失业和工伤同属社会保障中心管理,在社保机构征缴的情况下,可以对一家企业进行多险种一并催缴。但是,企业养老、失业保险费改由地税代征后,工伤保险、机关事业养老保险仍由社保经办机构征缴。多险种、多部门征缴给单位、部门造成重复劳动,征缴力度大打折扣,不利于提高工作效率和工作质量。

如果实行了“多险合一管理”,可以采取“多险审核、一单征收、分别记帐”的征缴管理方法,简化征缴手续,统一费基标准,降低行政成本,提高收缴率,为全面推行地税征缴社会保险费奠定基础。

灵活就业人员是一个大群体,如何适应他们参加养老、医疗保险的要求是一个新课题。在金融服务机构灵活缴纳和领取社会保险金,是适应灵活就业群体要求的一个重要方面。因此,多个险种统一审核、统一缴费,对于他们尤其必要。管理对象由单位转变到对个人,是社会保险管理模式的重要变革。

三、关于社会化管理服务问题

“推行社会化管理服务”是社会保险制度改革的方向和目标,社会化管理服务工作同样遵循“属地原则”。退休人员、失业人员、工残人员以及享受医疗和生育保险待遇的人员,都要就近纳入社区管理。目前,企业退休人员正在逐步移交社区,社区管理服务平台正在加紧建设中。在搭建社区管理服务平台时,不仅要满足当前企业退休人员社会化管理服务工作的需要,而且还要考虑失业、工残等类人员实行社区管理的要求,医疗卫生、文化体育、保险金代发机构(如银行、邮局)等社会要素都要参与到“平台”建设之中。但是,在同一行政区域内,因为险种的多头管理,造成不同类别人员的社区管理步伐不一,基层管理机构的人员、设施、场地等基础条件重复投入,社会资源缺乏统筹规划,不能做到有效组合,不能实现效能的最大化,社会化管理服务工作因此而受到阻滞。

四、关于信息资源共享问题

计算机信息化管理是社会保险工作的基础,是支柱,是灵魂。目前在信息化建设中存在的问题有:1、软件程序因地而异。别说在全国,即便在同一个省内的地市之间也不相同,给业务工作造成不便。2、重复投入。养老、失业、医疗、工伤各购各的硬件设备,各用各的软件程序,加大了资金投入。3、数据不统一。参保单位、参保人数、缴费基数以及参保人的基础数据等项基本信息,各险种之间不能做到信息资源共享,不仅浪费人力、物力,而且影响到“信息资料”的真实性,对社会保险工作造成隐患。近几年来,各地相继开展了建立医疗保险个人帐户、失业保险个人缴费记录和实行工伤保险实名制管理等工作,因为经办机构的不统一,业已建立起来的养老保险个人帐户的相关信息,不能得到有效的借鉴和运用,其它险种另起炉灶,加大了各项工作开展的难度。4、财政、地税、银行与社保之间没有实现微机联网。因为确保养老金按时足额发放等原因,养老需要先行与诸部门联网,为适应形势要求,失业、医疗、工伤也要实现联网。这就要求需要各险种兼容的软件、各部门相应的接口以及硬件的更新、系统的升级和改造。统一管理体制,理顺业务流程十分必要。

怎样统一管理体制呢?

要把统一管理体制做为社会保险制度改革的近期目标,统筹谋划,积极运作。《社会保险费征缴暂行条例》、《社会保险登记管理暂行办法》等法规和规定已经确定了社会保险体系的基本框架,也为统一的社会保险经办机构的建立勾画出了蓝图。社会保险管理体制是为社会保险事业决策、计划、指挥、监督、调节以及对基金筹集管理和运用的组织机构。保险机构的设置一般分上、中、下三个层次,即中央、省、地方。保险管理体制是为保险体系服务的,保险体系与保险体制一般情况下应是协调、配套发展。目前,尽管社会保险体系和社会保险体制的雏型已基本形成,但是对“保险管理体制不适应社会保险体系发展”的现状必须予以高度重视。第一、理顺社会保险管理体制,至少在一个省内实行规范化的统一归口管理。第二、统一社会保险经办机构的名称为“社会保险事业管理局”,并明确规格。第三、建立健全一套科学的管理制度,统一明确各级社会保险机构职能和内部设置。第四、在双重领导的体制中,垂直的成份要进一步加大,横向的成份要逐步缩小,为逐步过渡到垂直领导积极创造条件。第五、开发五险合一的计算机核心平台,在全国推广应用,各地根据现行管理状况选择使用,逐步做到五险合一管理。

上述设想需要国家、省、市各级政府在人事编制、机构设置方面给予支持,要想改革到位,需要一个较长的时间才能完成。就一个地区的社会保险工作来说,可以因地制宜,寻找突破口,尽快实现社会保险工作一体化管理。国家劳动和社会保障部自2002年开始建设“金保工程”,国内上海等个别省份相继建成,河北省确定邯郸、张家口和邢台作为试点。邯郸市根据实际情况,集中精力开发运用了养老、失业、工伤、医疗和女工生育“五险合一”信息系统,经过一年多时间的“项目立项、业务需求、开发软件、模拟运行”等阶段,目前已经上线运行并不断完善。到2006年底,邯郸市全市参加养老保险职工有70.4万人(含在职和离退休),失业保险职工65万人、工伤保险职工43万人。养老、失业、工伤三项基金年收支总规模超过35亿元。随着国企分流和灵活就业人员的增多,业务量越来越大。巨大的信息流和资金流,迫切要求社会保险经办机构改进工作手段,提高工作效率,加强监管力度。自1986年社会保险制度改革以来,邯郸市的社会保险经办模式虽然几经改进,但是仍然不能适应社会发展的要求。企业养老保险、机关事业单位养老保险、失业保险和工伤保险在市社会保障中心统一经办,医疗保险由医保中心经办,女工生育保险正在试点。多险分散管理的现状造成参保单位多口申报,程序繁琐、效率低下;信息系统不统一,数据不能共享;设施重复,资源浪费;补缴欠费,计算待遇和关系转移周期过长,阻碍着社会保险经办水平的提高。邯郸市社会保障中心根据实际,2004年即组织开展“多险合一”研发工作,积极向市政府、省劳动和社会保障厅及国家劳动保障部有关部门汇报,争取支持,同年省确定邯郸市为社会保险核心平台本地化试点城市,据此,邯郸市社会保险中心组织精干力量,集中精力进行“多险合一”业务需求方案的设计,与有关科研单位合作进行软件开发。同时,在市和县(市)区社会保障中心大力开展基础数据整合工作,建立健全养老、失业、工伤多险种的基础数据,调整业务流程,加强人员培训,提高政治和业务素质。2006年10月份,“多险合一”系统中企业养老保险和公共业务部分已经上线运行,2007年以来,企业和机关事业单位的养老保险、失业保险、工伤保险等系统也陆续上线投入了运行。

“多险合一”的实施可以产生多方面的效益。一是对于社会保险经办机构,可以整合资源,提高管理层次。对多个险种运用统一的信息系统,建立一个信息库,做到信息共享,节省投入费用,减少数据误差,保证社会保险工作的统一性、准确性、完整性。对每一个参保职工都要建立养老保险个人帐户、医疗保险个人帐户、失业保险缴费记录和工伤保险实名制管理记录,对参保职工记录一生,管理一生,服务一生。二是对于参保企业或单位来说,可以做到在一个经办机构统一申报,统一申核,统一缴费,跑一次腿,进一次门,办理多种保险,减少了工作环节,节省了人力物力。三是对于参保职工来说,实行“多险合一”可以使用人单位按照规定为自己参加多个险种,维护职工个人的社会保险权益。职工可以通过多媒体网络自由查询有关政策、缴费、待遇等方面的信息。对于退休、失业、工伤人员的领取待遇资格认证工作,可以在居住地的社保机构或社区组织,采取指纹对比或互联网技术进行认证,省去了长途奔波的劳顿,也提高了资格认证的效率和信度,使社会保险工作更贴近生活、更方便快捷。四是对于财政、地税、银行或邮局等有关单位,可以做到网络联接、信息共享,加快工作节奏,提高办事效率,造福职工百姓,从而拉近了政府与群众的距离。随着“多险合一”的实施和完善,我市的社会保险事业建设必将实现新的跨越。

(作者单位:邯郸市社会保障中心)
 
 
 
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