业务主管单位:人力资源和社会保障部
您现在的位置:首页 > 社保研究 > 科研论文
 
我国城镇基本社会养老保险“扩面”思考 (作者:姜玉贞)
   时间:2008-02-27

      内容摘要:城镇基本养老保险制度的发展是我国社会保障制度发展的关键,而在发展基本养老保险制度中,扩大覆盖面又是重中之重。扩大覆盖面,符合了社会保险应遵循的大数法则,能更好得实现统筹互济;扩大覆盖面,能有效降低赡养率,从而来应对人口老龄化带来的沉重负担;扩大覆盖面,能降低劳动者风险,有助于实现社会公平。本文主要就当前城镇基本养老保险扩面问题以及扩面进程中的制约因素进行剖析,并针对存在的问题提出了具体的解决对策。

关键词:城镇基本养老保险 养老金隐性债务养老保险覆盖面

引言

社会保障是社会经济的重要组成部分。伴随着计划经济体制向市场经济体制的转变,我国社会保障制度发生了深刻的变革。养老社会保险作为社会保障制度的一个重要组成部分,面对日益严重的人口老龄化,制度变革的力度和深度都相当大。

1991年,国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,对企业职工养老保险制度改革做出了较为原则性的规定。1995年,国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,提出了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度模式。1997年,国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》。1999年,国务院又发布《社会保险费征缴暂行条例》。以此为基础,我国城镇基本社会养老保险进行了改革和完善,其制度框架初步确立起来。尤其是最近几年,国家对城镇基本社会养老保险给予了更多政策和资金支持,城镇基本社会养老保险事业取得长足发展。然而,由于历史的原因和现实因素的制约,城镇基本社会养老保险的发展过程中还存在一些问题,制约着这一制度作用的发挥。其中一个比较突出的问题就是城镇基本社会养老保险扩面问题。

计划经济体制下,我国养老社会保险仅只覆盖国有企业职工和大型集体企业职工。随着中国从计划经济走向市场经济,传统养老社会保险覆盖范围越来越不适应经济发展需要。1997年,国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,指出“进一步扩大基本养老保险的范围,基本养老保险制度要逐步扩大到城镇所有企业及其职工,城镇个体劳动者也要逐步实行基本养老保险制度”。1999年,国务院又发布《社会保险费征缴暂行条例》,指出中国现行养老保险制度的覆盖范围包括:国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业及其职工,实现企业化管理的事业单位及其职工。同时,省、自治区、直辖市人民政府可以根据当地实际情况,将自由职业人员、城镇个体工商户纳入基本养老保险范围。由此,我国基本社会养老保险覆盖范围的扩展有了制度上的保证。然而,在实践中,我国城镇基本社会养老保险的扩面仍存在很多问题,制约着养老保险覆盖面的扩大。

一、我国城镇基本社会养老保险覆盖面的现状

社会保险覆盖面,反映的是实施社会保险范围的大小。在计划经济体制下,我国城镇基本社会养老保险仅只覆盖国有企业和大型集体企业及其职工。随着社会主义市场经济体制的确立,我国基本养老保险覆盖范围不断扩大。目前,在城镇,我国基本社会养老保险已扩大到所有企业及其职工,实行企业化管理的事业单位及其职工,还包括自由职业者、个体工商户等。从理论上,这些都属于社会保险应保范围,这一范围适应了我国现阶段经济发展水平。

然而,目前制度实践中,真正被社会养老保险所覆盖进来的人群,还远远小于这一范围。据统计,“十五”期末,我国基本养老保险参保人数1.74亿人,2007年基本养老保险的参保人数将达到1.95亿人。这与我国城镇人口或是整个劳动力人口相比较而言,实现的覆盖率是很低的,还不到世界水平的一半。

二、城镇基本社会养老保险扩面的必要性

目前我国城镇基本养老保险覆盖范围还很有限。很多私营企业、外资企业、个体工商户、自由职业者等都还没有被纳入社会养老保险保护之下。随着我国非公有制经济的日益繁荣,他们对养老保险的需求越来越强烈。城镇基本养老社会保险的扩面工作势在必行。

(一)社会保障的公平性特征,决定了养老保险实行扩面

社会保障不同于一般的社会化保障机制,它本身是社会公平的产物,公平性是其重要特征之一。养老保险作为社会保障的一个重要组成部分,指的是以国家为主体,对劳动者退出劳动领域后的生活提供物质帮助的一种制度,它起到了降低社会成员年老风险的作用,有利于保证老年人的晚年生活。为了更大程度的发挥养老保险的公平性,养老保险应该为所有劳动者在退出劳动领域后提供物质帮助,保证他们安度晚年。

另外,我国城镇养老保险主要覆盖国有企业和大型集体企业职工,很多私营企业、外资企业、个体工商户等还没有被纳入社会保险覆盖范围。这影响了企业之间的公平竞争。因为养老保险是需要企业和劳动者缴纳保险费用的,保险费用在企业成本内列支。不参加养老保险,意味着成本的节省。在市场经济下,企业作为市场中的主体,自主经营、自负赢亏,每个企业都是一个竞争主体。养老保险在不同性质单位间覆盖面的不统一,最终会阻碍企业间的公平竞争。

(二)建立社会保险所遵循的“大数法则”,要求养老保险覆盖范围不断扩大

社会保险建立所必需遵循的一个重要法则就是“大数法则”,这要求养老保险应在尽可能大的范围内统一筹集资金、统一调剂使用,依靠全社会的力量均衡负担和分散风险。没有一定的覆盖范围,就实现不了养老保险的互助共济、均衡负担、分散风险等功能。通过养老保险对老年人提供保障的作用也就很难发挥出来。

目前我国人口老龄化日益严重,养老保险负担系数逐年升高。养老保险负担系数反映的是参加养老保险的职工负担程度,通常用已享受养老保险待遇人员人数与已参加养老保险人数之比来表示。据统计,目前我国养老保险负担系数已达1:4。这一系数越大,说明职工养老负担程度越重。为了减轻职工负担程度,保证养老保险制度的偿付能力,应考虑扩大养老保险的覆盖范围。

(三)非公有制经济的发展,对养老保险制度有了客观需求

随着市场经济体制的完善,我国非公有制经济取得了长足发展。非公有制经济在国民经济总量中的比重逐年上升,与之相适应,私营经济组织从业人员及灵活就业人员在全部从业人员中的比例也逐年增加。国务院第一次全国经济普查领导小组办公室、国家统计局联合于2005年12月16日公布了《第一次全国经济普查主要数据公报》。据统计,到2004年末,在工业企业法人单位就业人员中,私营企业占35.0%,港澳台商投资企业、外商投资企业占21.3%,两项合计共占56.4%;国有企业及国有独资公司占13.3%,集体企业占7.6%,两项之和为20.9%;其余类型企业占22.8%。依据这些数据,非国有企业中的工人已逾5000万,超过全国产业工人的半数。同时,非公有制企业的效益也比较好,较高的收入为企业和职工参加养老保险奠定了物质基础。

(四)构建和谐社会,缩小贫富差距,要求养老保险扩面

党的十六届四中全会在《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中首次完整地提出了“构建社会主义和谐社会”的概念。而构建和谐社会,就必须维护社会的稳定。要维护社会稳定,缩小贫富差距就是最重要的因素。

改革开放20多年来,我国居民的收入普遍提高,生活有了很大改善,但与此同时居民间收入差距也在逐渐拉大。据统计,我国居民收入的基尼系数已经超过了警戒线0.4。在城镇,财富多的人(占城市居民10%)占有城市财富的45%,财富少的人(占城市居民10%)占有城市财富的1.4%。贫富差距的拉大不利于社会的稳定,不利于和谐社会的构建。要保持社会的和谐发展,“实际具有可操作的机制有上下两种,底限是维系社会稳定的社会基本保障制度,基本养老保险无疑是其中的重中之重;上限则是民主、公平的利益表达。”这也要求养老保险扩大覆盖范围,因为养老保险覆盖面的扩大意味着维系社会稳定的基础面正在扩大。

(五)养老保险基金收支缺口,客观上要求养老保险扩面

据劳动和社会保障部数据,目前中国领取养老金的退休人员4350万人,而包括4350多万已退休人员在内,中国城镇养老保险参保人数只有1.73亿人,抚养比例达4:1。另外,我国养老保险制度实行现收现付制向部分积累制转变,而目前的退休职工以往没有任何积累,他们的退休金由目前企业的统筹金加以解决。这多方面因素导致了我国养老保险金收不抵支,基金收支缺口相当大。2005年5月,世界银行公布了一份关于中国未来养老金收支缺口的研究报告。报告指出,在一定假设条件下,按照目前的制度模式,2001年到2075年间,我国基本养老保险的收支缺口将高达9.15万亿元。严重的养老保险基金收支缺口,客观上也要求养老保险扩面。让更多的企业和个人加入养老保险,从而增加养老保险基金的缴纳。

三、影响城镇基本社会养老保险扩面的因素

扩大养老保险覆盖面,适应了当前经济发展的需要,有着必要性和合理性。为此,许多地方政府都在积极采取各种措施开展扩面工作。同时,在“十一五”计划中也明确,“中国企业职工基本养老保险制度将不断完善,当前及今后一个时期,要以非公有制企业、城镇个体工商户和灵活就业人员参保工作为重点,扩大基本养老保险覆盖范围”。但限于历史和现实多方面因素的影响,扩大养老保险覆盖面的任务还任重道远。

(一)非公有制企业是养老保险扩面的重点,同时也是扩面难点

上面已提到,非公有制企业在国民经济中已占有举足轻重的地位,非公制企业从业人员占城镇从业人员总数比重很大。但由于历史原因,我国非公有制企业长期被排除在社会保障制度覆盖范围之外。近几年,非公有制企业成为社会保障扩面重点,但在实践中取得的成效并不大。非公有制企业成为养老保险扩面重点的同时,也成为扩面一个难点。主要原因有:

1、非公有制企业业主参保积极性不高

首先,企业业主对参加养老保险的思想认识不够。有的业主认为参加养老保险直接增加了产品成本,减少了企业利润。有的业主则把自己同没有参加养老保险的企业攀比,认为参加养老保险吃了亏,企业会在市场竞争中处于不利地位;再就是企业业主对现行的养老保险模式不理解,认为缴纳的费用都被发给了现在的老人,对社会统筹缺乏正确认识。这些认识上的障碍,使得企业业主对参保热情不高。第二,非公有制企业负担能力有限。非公有制企业是一个特别复杂的群体,他们的经营状况千差万别。效益好的企业,具备负担养老保险缴费的能力。而一些效益差的企业,面对目前高达20%的养老保险缴费率,参加保险业主必然表现出畏难情绪。第三,非公有制企业用工不稳定。一般私营企业规模不大,用工灵活,员工流动性大。这也使得企业业主不愿为其职工参加养老保险。

2、非公有制企业职工参保受到多方面因素制约

首先,职工本身参保意识淡薄。鉴于对以往养老保险认识的路径依赖,许多非公有制企业职工仍然认为养老保险只是对国有企业职工提供保障,他们对本身养老保险权益还处于不知情的状态,自身参保意识还很淡薄。第二,职工存在一定短视行为。有的职工只看重短期利益,看重当下收入,不愿拿出自己收入的一部分缴纳养老保险费用。第三,职工处于弱势地位。现阶段我国劳动力市场呈现出劳动力供大于求的矛盾,这导致劳动者从求职到就业一直处于弱势地位。很多人能找到一份工作就心满意足了,在没有相应机制对其保险权益保护下,他们自身很难争取这一权益。第四,非公有制企业职工身份复杂。一些大型私营企业、外资企业职工收入高,对参加养老保险没有积极性。而一些小型企业职工,对养老保险有着强烈需求,但限于自身收入,又无力参加养老保险。

3、对非公有制企业参加养老保险管理体制还不健全

第一,非公有制企业劳动关系复杂。我国养老保险关系建立是以劳动合同为基础的。但目前很多企业劳动关系复杂,企业和职工不签订劳动合同。这造成应参保人数难以核定,需要养老保险管理体制的健全。第二,养老保险法律法规出台滞后。我国目前养老保险仍是以国务院发布的改革方案或决定为依据,制度实施强制力度不够,也影响了非公有制企业扩面工作实施。

(二)个体工商户、灵活就业人员参加养老保险存在的问题

1999年国务院发布《社会保险费征缴暂行条例》,规定省、自治区、直辖市人民政府可以根据当地实际情况,将自由职业人员、城镇个体工商户纳入基本养老保险范围。为此,各地根据当地实际情况制定了不同的办法,缴费基数一般为职工平均工资的60%-300%,缴费比例16%-21%不等。这种政策的不统一不利于制度的进一步发展,也不利于社会公平。为此,《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)中提出要统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策,正如中国劳动和社会保障部原副部长刘永富所说“对此,统一规定城镇个体工商户和灵活就业人员与企业职工一样都要参加基本养老保险,同时对他们的参保缴费政策以及待遇计发办法予以统一,才能使他们退休以后的基本养老保险权益得以落实。”最终决定规定,根据城镇个体工商户和灵活就业人员收入不稳定的特点,将他们的养老保险缴费比例统一为当地上年度在岗职工平均工资的20%,其中8%记入个人账户,退休后按企业基本养老金计发办法计发基本养老金。同时,考虑到部分个体工商户和灵活就业人员由于工资低,可能缴费比较困难。为此,国家对这些缴费比较困难的个体工商户和灵活就业人员,还规定了社会保险的补贴政策。他们如果参加社会保险缴费有一定的困难,各地根据当地的情况,对他们给予一定的社会保险的补贴,大概30%左右。

城镇个体工商户和灵活就业人员参加养老保险政策的统一和保险的补贴,都将会促进这一群体参保的积极性。在此基础上,社会保险经办机构应该扩大政策宣传和提供更好的服务,方便这一群体参保。

(三)转轨中部分国有企业职工养老保险断保与养老保险扩面背道而驰

城镇基本社会养老保险覆盖范围呈不断扩大趋势,然而,个别地区由于国有企业改制中没有给予养老保险接续关系足够重视,致使一些解除劳动关系和分流出去的职工断保。主要表现为:一是在国有企业改制中,有些地区片面追求国有企业改革进度,不关心养老保险费清偿问题。在国有企业改制中,一些企业将改制变现的资产,没有首先用于偿还欠缴的养老保险费和离退休人员十年余命金;有的企业改制后,资产不能变现,也就无法交清养老保险欠费。企业没有为职工参保或欠保,使得这些职工养老保险处于脱保状态。另一方面,这些被解除劳动关系或分流出去的职工再就业很困难,他们一般只能进入工作不稳定、收入低的非正规部门就业,相当一部分还处于失业状态。他们自己参保能力也很低。这些因素导致了转轨中部分国有企业职工养老保险断保,一定程度上缩小了养老保险覆盖面,与我国养老保险扩面背道而驰。

(四)隐性养老金债务

1997年,国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,确立了社会统筹与个人账户相结合的职工养老保险模式。我国养老保险制度开始从现收现付制向统账结合制转变。而制度的转变必然会引发一个内生效应——养老金隐性债务显性化问题。因为新制度建立时,已经工作的或退休的人员过去缴纳了社会保障费,但他们没有个人账户积累,而他们在旧制度下形成的养老保险权益又必须在新制度中给予兑现。我国养老保险制度转轨过程中,产生了约8万亿元人民币的养老金债务。

能否偿还养老金债务,是一个新制度能否实现顺利转轨的关键。而要终结债务,必须真正承担责任和偿还债务。一段时间来,我国政府在偿还养老金债务责权上一直模糊。目前退休人员养老金来源主要是社会统筹金。而随着我国人口老龄化日益严重,在职职工缴纳的社会统筹金远不能满足退休老人养老金需求。面临养老金支付危机,一方面是通过提高缴纳养老保险费比率,扩大保险金收缴。一方面在中央政府确保养老金按时足额发放要求下,许多地方挪用在职职工个人账户积累额发放养老金。这影响了在职职工参加养老保险的信心和动力,对养老保险扩面造成了负面影响。另一方面,有的地区试图通过扩大养老保险覆盖范围,征收保险金用以支付养老金债务。然而实践中养老金债务却带来覆盖面与企业负担间的恶性循环,养老金债务的存在导致覆盖面很难扩大。中国社会科学院社会政策研究中心秘书长、研究员唐均对此作了分析,即参保人数越少,个人和企业承担的费用就越高;承担的费用越高,参保覆盖面就越难以扩大。当前为了满足养老金支付需求,我国养老保险缴费已高达28%,这一过高的缴费率,已严重影响了养老保险扩面。

(五)机关事业单位养老保险改革滞后于企业

相比于城镇企业养老保险制度改革,我国机关事业单位的养老保险制度变革缓慢。20世纪90年代后,城镇企业职工基本养老保险制度进行了改革,逐步建立了统一的城镇企业职工基本养老保险制度。随着社会保障制度的不断完善和市场经济的发展,机关事业单位养老保险的改革也显得日益迫切。从1994年开始,部分省份陆续开展了机关事业单位养老保险改革试点,尝试把机关事业单位人员纳入社会保险体系。然而,试点情况并不尽如人意。时至今日,这一改革仍然停留在地方试点阶段,国家并未出台统一政策。

2003年中国共产党第十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,再次提出要“积极探索机关和事业单位社会保障制度改革”。在“十一五”规划纲要中,中央也一再要求研究机关事业单位养老保险改革方案。然而,目前大部分地区机关事业单位仍在实行单独的养老保险政策,还没有和企业养老保险制度统一。这与市场经济体制发展不相适应。市场经济发展要求建立统一的城镇养老保险制度,这有利于消除不同类型从业人员退休收入的差距,有利于劳动力在企业和机关间的流动,并最终有益于退休人员社会化管理。应该说,实行机关事业单位养老保险制度改革并使之与企业社会保险制度接轨是未来发展的方向,也符合我国国情现状。但是,目前机关事业单位社会保障制度改革进展过于缓慢,这种改革进程的滞后也在一定程度上影响了我国城镇基本养老保险制度的扩面。

四、城镇基本社会养老保险扩面应采取的措施

城镇基本社会养老保险扩面工作任重而道远。在当前,应采取的主要措施有:

(一)尽快出台《社会保障法》

目前,城镇基本社会养老保险实施的依据是国务院的决定和各省落实国务院决定颁布的行政法规,这影响了养老保险扩面的权威性。应尽快出台《社会保障法》和《养老保险法》,通过法律形式对哪些人必须参加基本养老保险、哪些人可以自愿参加,对保险费的缴费基数、征缴比例、接保续保等问题做出明确规定,并强制实施。同时对相关部门在养老保险工作中的职责、权限等加以明确。

(二)劳动保障部门要做好宣传、管理、服务和监督工作

伴随经济体制改革,我国城镇基本养老保险政策进行了大幅度调整和改革。劳动保障部门应负起对现行政策进行宣传的义务。宣传养老保险的重要性,宣传社会统筹和个人账户管理结构及两种基金的不同性质,宣传个人账户的接续问题等,这有利于人们更好的认识这一制度,尤其是对打消私营企业主和灵活就业人员对养老保险的顾虑,鼓励他们积极参保将起到重要作用。

劳动保障部门作为社会保障的管理机构,要提高其行政管理能力。通过制定执行有关政策,确保社保扩面顺利进行。同时要提高其服务效率,为参保人员参保提供便利性。最后还要加强其监督监察功能,切实维护法律的尊严和职工的利益。

(三)合理化解养老金隐性债务

养老金隐性债务的存在间接阻碍了养老保险扩面工作的实施。目前,应合理界定政府在养老金隐性债务中的责任。通过调整财政支出结构,增大养老保险补助支出;或是通过“划资还债”,或是发行“债权”等方式来化解养老金隐性债务。这样,养老保险的缴费率会有一定幅度的下降,适应了参保单位和个人的负担能力,有利于吸引更多职工参加社会养老保险,扩大养老保险覆盖面。

(四)对积累养老金进行运营,实现养老金保值增值

目前,我国养老金每年收不抵支,支付危机显现。在现行统账结合制度下,应对积累的养老金进行运营,使之保值增值,来增强养老金支付能力。其中主要是对养老保险积累基金的投资方向和投资预期收益率进行控制,并通过投资的多元化,分散投资风险。具体的投资决策可交给基金投资管理机构,以增进投资效率。但政府方面必须要监督投资运营的过程,防止违规的高风险操作,确保基金的安全。

(五)加快机关事业单位养老保险制度改革步伐

机关事业单位参加企业基本养老保险是统一养老保险制度,建立与经济社会发展水平相适应的社会保障体系,完善社会主义市场经济体制的必然要求。部分省份对此已经做出了探索。如2006年,在深圳市四届人大常委会第六次会议上,市人大法制委员会主任陈涤作了关于《深圳经济特区企业员工社会养老保险条例(修正案)》的初审报告。报告提出扩大基本养老保险的覆盖面。根据相关规定中关于扩大基本养老保险覆盖面的要求,并根据深圳市实际情况,《修正案》把本市户籍的灵活就业人员以及国家机关、事业单位和与之建立劳动关系的雇员、临聘人员纳入了企业员工基本养老保险的覆盖范围,上述人员的养老保险参照企业员工的社会养老保险规定执行。这种积极的探索对机关事业单位养老保险制度的建设具有重大意义。但目前这种改革仍然停留在地方试点阶段。以后应总结经验,在全国进行统一的机关事业单位养老保险制度变革。这种变革已是刻不容缓,也是完善我国养老保险制度的需要。

(作者单位:山东经济学院公共管理学院)

        注:本文系中国社会保险学会社会保障教学与研究委员会2007年“改革中的养老保险制度”学术研讨会交流论文
 
 
 
主办单位:中国社会保险学会 版权所有
地址:北京市东城区和平里中街7号 邮编:100716 电话:(010)84209318 传真:(010)84209361