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为失地农民建立与城镇职工相对接的社会养老保障制度 (作者:李 杰)
   时间:2008-02-27

      内容摘要:随着城市化的快速发展,我国失地农民日益增多。目前建立失地农民养老保险制度的条件已基本具备,各地也进行了一些失地农民养老保险探索,为制度建设提供了有益的借鉴。构建失地农民养老保险制度,要与城镇养老保险制度具有可衔接性。政府要承担制度建设的责任,给予必要的资金支持。

关键词:城市化 实地农民 养老保障

改革开放以来,我国城市化和工业化步伐明显加快,大量土地被征用,产生了大量失地农民。在2006年4月10号《国务院办公厅转发劳动保障部关于做好被征地农民就业培训和社会保障工作指导意见的通知》及2007年4月28日《关于切实做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》的指导下,全国许多地方已经建立被征地农民养老保障制度。但是,制度在实施过程中弊端不断显露,如何解决好被征地农民的养老保障问题,使其今后的生活无后顾之忧,并顺利的被城市化分享城市发展带来的利益,是农村社会稳定的关键,也是确保城市化得以顺利进行的关键。

一、农民失地养老保障状况及存在的问题

(一)农民失地养老保险状况

20世纪80年代、1992 年前后和2003 年前后,中国先后兴起了三次轰轰烈烈的圈地浪潮,全国各地数以千计的开发区、工业园,侵蚀了大量的耕地。据资料显示,1987年至2001年,全国非农建设占用耕地3394.6万亩,2002年中国耕地面积净减少2529万亩,2003年中国耕地面积再次净减少3806万亩。截止到2004年底,全国开发区占地3.54万平方公里以上,已经超过现有城市建设用地总量。这场运动正在制造着大批“种田无地,上班无岗,低保无份”的失地农民。

目前,全国失地农民总数估计在4000万人左右,每年还要新增200多万人。按照《全国土地利用总体规划纲要》,2000年至2030年的30年间占用耕地将超过5450万亩。一般每征用一亩耕地,就伴随着1.5个农民失业,这就意味着我国“失地农民群体”将从目前约4000万人剧增至2030年的1.1亿人,失地农民的规模将进一步扩大。在对他们的土地征用过程中,各级政府和部门主要采用的是一次性货币补偿和实物补偿的办法,试图在短期内解决征地所带来的问题。由于该办法的简单易行及给有关部门带来较大收益,所以被许多地方普遍采用。但最近两年这种办法的弊端不断显露,在国务院及劳动合社会保障部的指导下,一些地区出台了各种各样的针对失地农民的养老保障制度。这些制度的出发点都是为了解决失地农民的可持续生计问题。由于各地的经济发展水平的差异,在具体的做法上有鲜明的地方特色。

一般来看,经济发达地区,便可以为失地农民建立起政府全面负责的养老制度;中等发达水平地区,便为失地农民建立起政府、集体和个人三方或者其中两方缴费的社会保障制度;经济不发达地区,则利用失地补偿金为失地农民建立最低生活保障或者与商业保险相结合的保障模式。

1、大连模式

完全由政府或集体出资,个人不必交纳任何费用。大连经济技术开发区将失地农民全部转为城市居民,凡是享有土地承包经营权的原农村集体经济组织成员全部纳入到养老保障范畴,个人不必交纳费用,达到法定退休年龄的失地人员,按月领取养老金。

2、青岛模式

政府、集体和个人共同缴费建立新型的农村社会养老保险。青岛市崂山区实行“以个人交纳为主,集体补助为辅,区政府给予适当补贴,充分体现三方共担的原则”的新型农村社会养老保险。养老保险费的筹集,以青岛市上年度职工平均工资的60%作为缴费基数,按照缴费基数的20%缴纳基本养老保险费。其中区政府按照缴费基数的6%给予基本养老保险费补贴,个人和集体按照缴费基数的14%缴纳基本养老保险费。达到法定退休年龄的失地人员,按月领取养老金。

3、重庆模式

政府依托商业保险公司推出失地农民商业保险的养老保障。重庆市探索出“政府+保险公司+农民”的补偿金发放新模式。政府把原打算直接补偿给农民的钱交给保险公司,由保险公司进行资本管理及运作,每月固定发给失地农民180多元钱。

4、四川模式

政府提供为失地农民基本生活保障的养老保障。2004年初四川省出台的省委一号文件,规定从政府土地收益中划出一定比例的资金,用于解决失地农民的社会保障问题。从2004年起,对因国家征地转为城镇居民的农民,全部实行城镇居民最低生活保障和失业保险制度。

这些制度的建立在不同程度上解决了失地农民的后顾之忧,探索出了失地农民养老保障的新途径。然而,由于目前地区经济发展的不平衡,使得这些制度只能是在一些地区推行,并不带有广泛性,还是有绝大多数的失地农民无所依靠。

(二)目前失地农民养老保障存在的问题

针对失地农民群体建立的养老保障制度在我国是一项崭新的尝试,所以这些新生的制度难免存在各种各样的问题,只有进一步认清问题,找出解决问题的方法才能使我国失地农民的权益得到真正的保护。

1、缺乏权威有效的法律法规依据

各地失地农民的社会养老保障制度的建立主要是各级主管部门下发的业务性指导文件,从全体而言,缺乏国家法律规定和政府权威文件的支持。失地农民的养老保障工作的开展,完全依靠各级政府领导自身的认识,“肯定”则全面推动,“否定”则否定一切。

2、阻碍失地农民的正常流动

失去土地的农民,没有了赖以生存的土地,必然要走出农村,到城市中寻找工作机会,但是由于各地队失地农民的养老政策不统一,一旦发生养老保障的纠纷时缺乏通畅、公正的纠纷解决机制,导致失地农民流动困难,限制了他们的自由流动。

3、制度缺乏前瞻性

各地失地农民社会养老保障运行了一段时间以来,已经逐渐表现出了某些落后性。制度设计没有从长远考虑失地农民的养老保障与城镇职工养老保险的对接。各地政府大都从目前的经济状况出发,为了解决问题而解决问题,采取政府保障、商业保险及最低生活保障等模式,而没有考虑到失地农民失去土地后,其早晚要被城镇化,其养老保障也势必要与城镇居民的养老保险相对接。

4、养老保险政策缺乏强制性

调查显示,目前各地实行的各种养老保障中,政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占8.3%,参保人数过少,不能充分发挥社会保障的作用。大部分失地农民都存在着短视行为,他们更注重即时消费,而忽视未来消费。另外,由于他们受到多种因素制约,如理财能力不足, 养老观念相对滞后等影响,无法对自己的养老问题作出合理的安排。如果政府不强制他们现在就为其老年生活作出理性安排,一旦进入老年,生活水平将无法保障。

5、基金增值渠道不畅,基金运营风险较大

养老保障基金的持续保值增值,直接关系到基金的壮大和失地农民养老保障事业的发展。根据现行的政策,失地农民的养老保险基金与农民的养老保险基金一样,其增值渠道被限制在存银行、买国债的范围内,基金增值在正常的情况下很难达到预定的增值标准。再者,我国目前市场经济体制还不完善,物价指数波动较大,银行利率的变化也较为频繁。在年利率较低,投资渠道单一的现实情况下,要想使失地农民养老保障基金有效增值很困难。

二、为失地农民建立与城镇职工相对接的社会养老保障

我国城镇职工社会养老保障从上个世纪七十年代开始,进行了一系列的改革。从最初的国家保障到政府、企业、个人三方参与;从各地政策不统一,到全国政策统一等等,使得我国城镇职工的社会保障制度日趋完善,建立起了具有中国特色的社会保障体系。失地农民作为一个特殊的群体,将随着城市化和工业化的发展,逐渐被纳入到城市人口中,那么在为他们建立养老保障的时候,就必然要借鉴城镇职工的养老保障政策,避免走弯路。建立与城镇职工社会养老保险相对接的,水平略低的失地农民社会养老保障制度。

建立与失地农民情况相适应的社会养老保障制度,资金来源问题是核心问题。我国人口众多,社会保障事业的发展也处于起步阶段,国家的负担很重,完全靠国家出资解决失地农民的社会保障问题,既不可能也不现实。失地农民的社会养老保障资金势必要从土地收益中考虑。有调查显示目前农村土地流转中的收益分配结构中地方政府和村级组织得到大部分,失地农民获得的是其中的一小部分。这就决定了失地农民的养老保障资金要由地方政府、集体及个人三方负担。有地方政府和集体的参与缴费,资金来源的稳定性就有了保障。建立全国统一的失地农民社会养老保障制度的可行性将更高,失地农民社会养老保障制度建设的前途将更加乐观,今后面临的主要问题是如何建立完善制度,加大推进力度的问题。

(一)养老保障对象的选择

养老保障的保障对象针对不同年龄段的失地农民应区别对待。年龄在15周岁以下的失地农民,他们达到就业年龄以后,按照城市新生劳动力,进入城市养老保险体系。年龄在15周岁以上的失地农民没有就业的参加失地农民养老保险。已经就业的强制参加城镇职工养老保险。年龄在劳动年龄(男60周岁,女55周岁)以上的,一次性交足费用,从交足费用的次月起领取养老金。养老金的水平不能低于农村最低生活保障水平。

(二)养老保险资金的筹集

养老保险资金的筹集是整个制度的重要部分。失地农民本身并没有多余的资金参加养老保险,其可支配的资金主要来源于土地的补偿费。如果把土地的补偿费用一次性发放给农民,有的农民可能会在短时间内把它用光。另外,集体和地方政府部分的补偿费和收益,如果不采取相应的措施,也有可能被挪作它用。为了保障征地补偿不被挪用,实现专款专用的目的,资金直接从国土资源部门划拨。

   资金的筹集模式借鉴城镇职工基本养老保险制度的模式,选择“三位一体”的部分积累制,即由三方缴费“统帐结合”的资金筹集模式。政府出一点、集体补一点、个人缴一点。政府出资部分不低于保障费总额的30%,从土地出让金中列支,这部分资金全部进入统筹账户。集体承担部分不低于保障费总额的40%,从土地补偿费中列支;个人承担部分从征地安置补助费中抵缴。集体和个人的缴费以个人的名义存入个人账户。考虑到失地农民收入不稳定的特殊性,缴费时间具有一定的弹性,他们可以按月缴纳、按季度缴纳、按年缴纳或者是根据自己的收入情况,决定缴纳时间。参加失地农民养老保险的农民,必须在个人账户中交费够15年以上的才能享受养老保险待遇。

(三)养老保险基金的管理

失地农民的养老保险基金是对失地农民的负债基金,是参保农民日后养老的“活命钱”,是失地农民养老保险事业运行的基石,其管理和运营的质量直接关系到这项事业的成败。在管理上,政府要积极参与,养老保险资金首先必须由政府专职部门统一管理,建立财政专户,单独建账,确保专款专用,不得挤占、截留或挪用。其次政府要建立相应的失地农民养老保障风险基金,用于应对紧急情况或根据物价涨幅适时调整保障水平,确保失地农民领取的养老金不“贬值”。同时对基金的正常运行要执行严格的监管,采取“收支两条线”的方式进行管理。失地农民养老保障基金管理机构与经营机构分开设置,前者负责对后者的监管和对社会保障市场的调控,后者负责基金的筹集、投资运营等,而且必须保障监管机构的权威性、公开性、科学性和独立性。

(四)养老保障基金的运营

基金的运营要设法把失地农民养老保险基金,通过投资经营实现增值。鉴于我国金融市场的现状,我们未必要将全部养老基金交由私营机构经营管理,可以交由银行和非银行金融机构经营管理。在引进投资机构时,政府相关部门要对这些公司的资质、经营状况、信誉水平等各方面进行认真的考察,同时引进多家投资公司,并引入竞争机制,通过多元经营,分散经营风险。要保证失地农民养老保险基金的顺利保值增值,不能仅限于存银行买国债,必须实现投资方式多样化,应适当涉足实物投资、银行存款、国债及其他各种债券、股票、投资基金、抵押贷款、外汇、期货和国际投资等,但是这些投资领域的风险和收益具有很强的正相关关系,必须加强投资的监管。

基金运营的监管要采取“社会监管”的形式,也就是要通过强化监管,最大可能的降低运营风险,实现养老保险基金的保值增值。监管主体应包括两方面,一是政府要设置专门的养老保险基金监管机构,加强对经营机构的监督,重点应集中于金融、财务和业务方面,督促经营机构建立完善的管理规章。为防止舞弊行为,要建立市场准入制度,规定基金经营管理机构的最低法定准备金和相应责任,建立财务公开、信用和绩效评级制度以及严格的经济处罚制度。二是设立由投保人代表、村组集体代表和代表村组与个人利益的管理专家组成的监管理事会,理事会既监管经营机构的运作,又对政府监管机构进行监督。这既有利于保证失地农民的知情权、参与权和监督权,又有利于防止政府监管机构的失职行为。

(五)养老保险金的支付

由于养老保险基金采用了“统帐结合”的模式,养老金的支付也应分为两个部分。养老金=社会统筹部分+个人账户部分。社会统筹部分按照城镇职工养老保险的计算公式计算,养老金的水平经常根据物价指数和工资指数定期调整,与当地的生活水平相适应。个人账户部分失地农民能够领取多少养老金完全取决于个人账户基金的缴纳水平和增值状况。缴费达到15年以上,年龄达到退休年龄(男60周岁、女55周岁)的失地农民可以领取养老金。

养老金的发放,由社会保障部门委托指定商业银行按月将养老金直接存入受益人的银行账户,此账户的设立和更改完全与受益人的身份证信息挂钩。参加失地农民养老保险的老年人,只要达到法定领取基本养老金年龄,即有权通过当地社会保障机构登记开这一收益账户。同时,由于银行联网制度的存在,受益人不管在何处居住,都可通过居住地的银行取得这笔养老金。

(作者单位:青岛大学国际商学院公共管理系)

        注:本文系中国社会保险学会社会保障教学与研究委员会2007年“改革中的养老保险制度”学术研讨会交流论文
 
 
 
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