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公共财政框架下的农村养老保险制度建设研究 (作者:贾海彦)
   时间:2008-02-27

      内容摘要:农村养老保险是公共财政的必要组成部分,规定和完善着公共财政的职能范围;公共财政是农村养老保险的制度依托和物质基础,财政主体的权力结构、制度的包容性、法制化决定着养老保险制度的可持续性发展。但是我国的公共财政框架体系尚不能适应农村养老保险的阶段性特征,存在着较严重的制度缺陷和政策错位。为了促进农村养老保险事业的健康发展,需要根据农村养老保险的产品属性清晰界定公共财政的职责权限,规范公共财政各主体之间的权力资源配置,利用公共财政的制度先进性吸纳多元主体,共同参与农村养老保险事业的建设。

关键词:公共财政 养老保险 制度耦合性

引言

对一个完整的公共政策体系而言,农村养老保险是公共财政不可分割的组成部分,公共财政为农村养老保险提供了必要的经济基础、政策支持和制度依托。二者不分割。我国公共财政的制度框架虽然已基本建立,但由于农村养老保险制度建设刚刚起步,运行模式比较落后,与公共财政制度框架发生着严重冲突,导致:(1)公共财政缺乏必要的制度完整性。在农村养老保险领域的制度缺陷致使公共财政在职责边界、职能种类、政策体系以及操作工具等方面都存在欠缺,公共财政内部的权力部门之间也发生着混乱和冲突;(2)财政公共角色的倒退。由于现行的农村养老保险模式落后,公共财政在很多时候不得不倒退到集权模式下运行,致使财政功能的公共性、法制化、民主化受到削弱;(3)农村养老保险制度的建设难以得到公共财政的有效支持。某些时候甚至成为政府错位、缺位的藉口。解决上述矛盾的焦点集中在如何使公共财政与农村养老保险之间实现制度的耦合。这一工作不仅意味着需要对社会养老保障中公共财政职能范围的明确界定,还涉及到农村养老保险中中央和地方、政府和社会组织之间财政资源的重新配置。

综观以往理论界对该问题探讨,仍停留在比较浅层次的认识上,缺乏对农村养老保险的专题探讨。本文试图针对我国农村养老保险的特殊性,探讨公共财政和农村养老保险制度如何实现最有效的制度融合,从根本上推动农村养老保险制度的成功建设。

一、当前我国农村养老保险模式与公共财政的冲突

(一)农村“自我保障”为主的养老模式与公共财政构成制度性脱节

由于我国农村经济发展落后,国家财力有限,农村养老保险在资金筹集上主要以个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予辅助性的政策扶持,个人缴费占缴费总额的50%以上。特别在经济不发达地区,由于集体经济实力较弱,养老资金的缴纳主要甚至完全依靠农民个人。这种“自我保障”为主的养老模式已不具备社会保险的性质,政府责任极其有限,农村养老保险的资金管理、运营基本游离于公共财政框架之外,公共财政失去了对其必要的扶持、监管、分担风险的职责。

1、财政筹资职能的缺位

我国农村养老保险资金是以费的形式筹集的,从名义上和法律上都不能成为财政部门的规范性收入,参与部分有地方财政部门、民政部门、国土资源部门、劳动社会保障部门等,政出多门,资金管理混乱,公共财政难以运用财政预算进行约束,无法从源头上对养老基金进行法制化管理。

2、财政补贴、转移支付职能的缺位

由于财政职责有限,国家对农村养老保险的政策扶持主要体现在乡镇企业职工参加养老保险的税前列支、基金经营过程中的免征增值税等,财政补贴额微乎其微,而西方发达国家对农村养老金的补贴额一般在50%以上;养老基金游离于财政体制之外,公共财政也丧失了通过转移支付实现公平收入再分配的职能。

3、财政监管职能缺位

由于农村养老保险基金采取属地的分散化管理,并下放到县级,地方财政各自为政,对养老基金的保值增值的能力非常有限,加之我国很多县级财政为“吃饭财政”,自身都收不抵之,更难为当地的养老保险提供财政补贴,对资金挤占挪用的现象时有发生。这种情况下,公共财政难以执行统一的管理监督,无法及时化解财务风险,造成了极大的财政隐患。

(二)农村养老保险基金运营存在巨大的基层财政风险,政府被迫承担最终责任,使公共财政制度的先进性发生退化

我国农村养老保险的事权都下放在基层,实行属地化分散管理。这一管理模式使养老保险的资金筹集、保值增值以及未来支付等都严重依赖于地方财政。由于我国地方财政一直存在事权和财权的不匹配,很多地方财政收不抵支,尚未实现由“吃饭财政”向公共财政的转型,在监管不力的情况下,“吃饭财政”势必要侵占养老保险金,促成基层财政风险向养老保障的迅速蔓延。同时,由于地方基金运营能力有限,养老金基本是通过存入国家专业银行来达到保值增值的目的,难以避免因通货膨胀导致的资金贬值。这一切都使得对农民承诺的给付水平难以兑现,在未来构成对农民巨大的支付风险。基层财政风险最终只能由高层政府买单,公共财政的建设也将因此受累,进而发生制度衰退。

(三)农村养老保险的属地化管理模式违背了公共财政的高度社会化职能,互济性功能难以得到财政的有效扶持

我国当前农村养老保险金的县级管理模式,不能与养老保障的混合性公共品属性相匹配,社会性养老保障沦为地方性保障甚至是农民的个体行为,公共财政内涵的社会化属性也无法发挥。具体表现如下:(1)社会保障的互济性功能基本丧失,公共财政无法通过转移支付等方式提供有效的支持,制度缺乏吸引力,导致地区间的不平衡;(2)地方公共财政体制仍不健全,对养老保险的财政扶持随意性较大,缺乏统一的、科学的、法制化的财政扶持手段;(3)分散管理难以建立统一的监督约束机制,养老金的支付严重依赖于基层组织的民主程度,在全国各地农村社会养老保险的执行过程中,同一个行政村的干部和群众却不平等享受集体补助。参加投保的绝大多数村和乡镇是补干部,不补群众;少数村都补的,也是干部补得多,群众补得少。群众一般一年仅补助3-5元,而干部补助少则几百元,多则数千元,上万元。

二、公共财政与农村养老保险制度耦合性的理论分析

当前我国农村养老保险与公共财政之间的错位主要是制度先进性和落后性之间的矛盾。这需要利用公共品理论对公共财政的养老保险职能做明确界定,利用博弈理论分析财政内部权力结构对各主体行为模式和行为绩效的约束和影响。从而实现公共财政与农村养老保险相和谐的制度安排。

(一)公共品理论对农村养老保险中公共财政的职责范围界定

农村养老保障作为社会保障的必要组成部分,是维护社会稳定的安全网之一,是市场化程度日益提高的农村经济发展的助推器和减震器,是农村社会公平的调节器;公共财政是社会保障的经济基础和制度依托,为社会保障提供必要的物质保障和政策支持。二者在公共性、福利性、保障性、稳定性等方面是完全一致的。

为民众提供满意的公共品和服务是公共财政的目的,界定着公共财政的职责范围,决定着中央和地方之间的财权和事权的科学匹配。当前我国农村养老保险与公共财政发生的制度性脱节,根源在于对农村养老保险项目的产品属性没有作出清晰的界定。农村养老保险因项目繁多而属性复杂,属于混合性产品,必须详细地分层次分析。(见表1)

1、基本养老保险

该项目包括个人缴费(税)、统筹帐户以及其他特殊的养老计划。(1)个人缴费(税)是农民的个体行为,属于私人财产,公共财政只承担有限责任,包括对税(费)的征收、资金流程的行政性、法律性管理监督以及养老金的行政性支付。(2)统筹帐户是面向全体农民的纯公共品,是社会养老保险的互济性和社会性的最本质体现,政府责无旁贷。公共财政要成为资金的主导性来源,保证渠道和数额的稳定性;同时承担调剂功能,通过转移支付对经济欠发达地区的农民进行财政补贴和优惠,保证不同地区的农民都能享受到公平的养老保障。(3)特殊养老计划。我国农民群体发生了较大的分化,分为有土地农户、计划生育农户、失地农民和农民工,后三个群体是特殊时期的特殊现象,他们有的为国家人口政策作出贡献,有的因为当地城市化被迫失去土地成为无保障群体,有的因为户籍制度等的不公平成为社会保障的“边缘群体”,他们是改革成本的被动承担者,应为他们提供特殊的养老保障计划予以弥补。这是典型的公共品,是公共财政的职责范围。由于这些群体具有地域性特征,对他们的专项拨款,中央财政和地方财政应共同分担,共同管理。

2、集体补充性养老保险

社会保险发源于市场经济,城市中的劳资双方是天然的责任承担主体和权利享受主体,并由工会组织管理监督。由于我国农村大部分地区仍是传统的农业经济,社会保险的责任主体明显缺位,但集体经济可以填补这一空缺。集体经济是我国农村实现统分结合、双层经营新体制的合作经济组织,具有强大的资本积累功能,是农村基层公共福利事业的经济基础和组织保证之一,是提高农民的养老保险水平的重要补充。

我国农村经济存在地区之间、群体之间的不平衡,需要区别对待。东部发达地区已基本城市化,乡镇企业发达,当地农民虽然有农业户口,但基本无土地,已转化为产业工人,社会保险的劳资双方已然存在,集体经济只起辅助性作用,甚至完全可以退出;西部不发达地区还保留传统的农业经济,农民还从事单纯的农业活动,因城市化而被边缘化的群体,如失地农民,集体经济要根据当地的资金积累状况提供必要的、辅助性的养老补助。

集体经济作为养老保险的补充层次,要与基本养老保险的统筹帐户严格区分。基本养老保险统筹帐户的承担主体可以是基层组织(包括集体经济),但必须纳入公共财政的运行体制;而集体补充性养老保险是由村、社区为代表的集体组织承担,集体组织拥有资金的筹集、运作、支付的权力,公共财政无权干预,但应对其监督管理,并提供必要的税收优惠和政策支持。

3、商业养老保险

商业保险主要针对有自我保障能力的富裕农民,自愿参加,商业化运作。公共财政可以视特殊情况基于特定的税收优惠,鼓励农村金融机构、商业保险机构等多元主体的进入,不应干预具体业务,运用财政手段加强对保险市场的监管,为其提供良好、有序的竞争环境。

表1 农村养老保险项目的属性与公共财政的职责界定

保险项目             属性

消费

群体

受益

范围

公共品

属性

公共财政职责范围

基本

养老

保险

个人缴费(税)

缴费农民

个体

私人品

征收、管理、支付

统筹帐户

全体农民

全国性

纯公共品

中央财政拨款、调剂

特殊养老计划

计划生

育保险

计划生育户

群体性

俱乐部产品

财政专项拨款

(中央和地方)

失地农

民保险

被征地农民

群体性

俱乐部产品

财政专项拨款

(中央和地方)

流动农

民保险

农民工

群体性

俱乐部产品

财政专项拨款

(中央和地方)

集体补

充性养

老保险

养老

乡镇企业职工

缴费职工

企业

俱乐部产品

税收优惠

集体积累

村民

社区性

俱乐部产品

税收优惠

地方性

公共福利计划

区域性农民

地方性

地方性公共品

地方财政补贴

商业养

老保险

个人保险

富裕农民

个体

私人品

财政监督

 

(二)博弈理论对农村养老保险中财政主体的行为分析

公共品理论告诉我们,农村养老保险的参与主体是多元化的,大致可分为中央、地方和社会组织三类。他们作为独立的利益集团,具有独立的利益驱动机制,在不同的财政权力结构的约束下,表现出不同的博弈行为,并最终影响着农村社会养老保障制度的经济绩效。

1、非对称的主从博弈——中央财政与地方财政之间的服从与抗衡

我国上世纪90年代的分税制改革明确了中央和地方的财权和事权的划分,但是在农村养老保险的财政环节上,尚存在着明显的制度漏洞,中央和地方财权和事权严重不匹配。中央政府将建立农村养老保险的责任完全下放到地方,甚至是县、乡等最基层组织,他们承担了养老保险筹资、运营、支付等几乎全部事权,但是却没有相应的财权配给。我国很多地区的基层财政是吃饭财政,在农民缴费普遍无力的情况下,这一事权成为地方沉重的经济负担。根据非对称的主从博弈理论,在农村养老保险领域中,中央和地方的财政权力结构极度不稳定,由于信息的不对称,财政内部层级化权威和专业化权威始终存在冲突,基层财政官员会利用自己独有的专业化知识来反控制上级。由于监督机制的缺乏,基层财政在与上级抗衡中通常处于有利地位,不规范的行为时有发生。例如,在农村养老保险资金来源中,集体补贴不断“缩水”;在运营管理环节,地方财政或者不作为,消极对待,或者随便挤占、挪用;在支付环节,“保富不保穷”,村级干部往往得到更多的补助。

2、非合作博弈——地方财政之间的权益之争

本该属于全国性的公共品由地方政府分散管理,意味着公共品的外溢性被无偿地享有(正外部效应)或被迫承担(负外效应)。养老保险的属地性财政管理模式会导致地方财政之间的权益之争,导致如下结果:(1)阻碍了人才流动。属地性管理必然会使养老保险水平随地区经济发展水平的不同出现较大差异,劳动力会过度地集中在发达地区并过度竞争,而落后地区始终人才匮乏,并由此“社会保障匮乏——人才流失——财政疲弱”三者之间的恶性循环。(2)人才消费的“马太效应”。发达地区人才的过度竞争必然会导致人才待遇的降低,该地区企业在经济利益驱动下,必然会将来自不发达地区的人才与来源地的社会保险“捆绑消费”,不愿为其提供当地高水平的福利待遇。这样发达地区无偿享受了落后地区的劳动力收益,而落后地区却被迫承担了发达地区的劳动力成本。(4)地方财政之间的非合作。在公共财政资源有限的情况下,上述结果引发的利益驱动会使地方政府片面追求自身的最大利益,或者花费过高成本争夺中央财政的社会保障资源,或者攫取当地的养老资源挪作他用,与民夺利。非合作博弈理论告诉我们,博弈各方的个体理性行为通常会导致集体的非理性,最终的结果就是对农村养老保险的始终不作为或者是违规假作为,阻碍了养老保险事业的健康发展。

3、合作博弈——地方财政与基层管理机构之间的合谋

我国地方基层财政从属于当地政府,财政缺乏必要的独立地位。权力结构的一极化使得地方政府与财政主管部门达成合谋,养老基金被随便挤占、挪用,成为管理层谋取福利的工具。一项在江苏省的调查表明,调查涉及的7个城市,已经流失的资金占基金总额的35%。资金流失的表现之一是管理费用,一些地方农村社会养老保险的管理费用占到实收保费的30%以上。

4、激励不足与激励过度——政府财政主体对社会组织的歧视性政策

当前我国的农村养老保险由政府为主导垄断经营,资金运营效率低下,财政压力大,强烈呼唤社会私人组织的进入。不同的养老保险项目,市场化程度不同,营利空间也有差别。养老保险基金运营、养老商业保险等,市场化程度高,对私人主体有较大的经济激励,完全可以形成多元主体共同竞争的格局。对农村基本养老、公共老年福利等非营利事业,市场难以自发产生有效的激励机制,政府财政应当采取各种税收优惠措施和政策倾斜,鼓励社会非营利组织进入。这样才能形成竞争有序的多元主体供给格局。

但是公共品市场上不同产品的营利机制,会导致如下结果:高营利性组织比之低营利性组织、营利性组织比之非营利性组织,更具有俘获政府的倾向和实力,只要行贿支出不影响其利润的获得,就会不遗余力地收买规制者,诱惑其作出有利于自己的决策。而低营利性组织或非营利性组织自身在利益获取上的动力和实力欠缺使其不具备能与高营利性组织相抗衡的行贿资本,在俘获规制官员、争夺进入权的激烈竞争中总是甘败下风。对基金运营管理等市场化程度高、利润空间大的项目,政府会凭借自己的权力把持其垄断地位,设置各种障碍阻止私人主体的进入。对农村老年福利事业、救济事业等,由于非营利组织的“俘获能力”弱,政府的寻租空间狭小,往往不作为或假作为。在构造多元主体共同竞争的养老保险供给格局中,由于存在明显的激励不足和激励过度,政府财政主体对社会组织倾向于制定歧视性政策,阻碍了竞争格局的形成。

(三)结论

通过上述分析,可以得出结论:公共品理论可以清晰界定公共财政框架下的农村养老保险的责任边界、职能范围,但这并不是问题的全部。对于公共财政依托下的养老保险各参与主体之间的财权事权结构,也要科学设计,需要均衡各主体之间的权力配置,建立多元主体共同参与的治理模式,这样才能集全社会的共同力量,促进农村养老保险的快速发展。否则,权力结构设置的不合理,同样会使各行为主体之间出现低效率的博弈规则和博弈格局,从而偏离了最优的博弈均衡点。这直接影响着农村养老保险制度的推广和经济绩效的发挥。

三、政策建议

(一)根据我国农村养老保险事业的阶段性特征,完善公共财政职能

由于我国农村养老保险事业正处于制度建设的初期,要求公共财政不仅要提供基本的制度支持和物质基础,还要具备适应特殊时期(农村养老保险的城乡差别、特殊的文化价值传统、养老保险的多层次、多样性等)的过渡性职能,从而有阶段性地、稳步科学地推动农村养老保险事业的健康发展。

1、公共财政的基本养老保险职能

(1)筹资和转移支付职能

该职能对应公共财政的三大职能之一的收入分配职能。对于农村养老保险资金来源,公共财政具有法律和预算约束下的基本养老金的税收权和举债权,中央和地方财政根据养老保险公共产品的性质,合理分配财权事权,加大对养老保险的财政投入力度,为养老保障的建设提供稳定的、足够的物质支持。通过财政专项转移支付和特殊的财政补贴,调节农村参保人因经济实力的差别导致的享受养老保险基金的支付差别,公平养老保障待遇。

(2)基本养老保险金的保值、增值职能

该职能是对应公共财政的三大职能之一的公共产品资源配置职能。养老保险资金中的基本养老金属于公共产品,财政必须承担为其保值增值的职责。养老保险资金的运营要遵从多样化原则,公共财政职能也根据增值方式的不同具备多样化:①购买政府债券。养老金转化为公共财政投资,要优化投资结构,提高投资效率,让老年人分享经济增长的成果;②存入银行。银行存款主要会转化为私人投资,要求公共投资减少投资的“挤出效应”,处理好与私人投资的关系,提高资本回报率;③投资符合政策导向的项目。这是养老基金直接转化为公共投资,一般是具有长期收益的建设性项目,符合养老基金长期回报的特点,但风险大,要对投资项目科学决策,对资金运作严格管理;④进入资本市场。通过寻找代理机构,分散资本市场的过高风险,运用财政手段,为资本市场健康运转提供良好的环境。

(3)监督管理职能

实现经济稳定是公共财政的重要职能之一。农村养老保险涉及到公共财政的公共支出总量、结构,涉及到中央和地方财权和事权的配比,不可避免的存在资金运作的风险,最后转化为支付风险。由于养老保险的公共性,风险往往由政府财政最后承担,如果应对不当,会引发极大的社会危机。因此,公共财政必须未雨绸缪,建立风险预警机制,包括基本养老保险基金收支控制目标的确立、基金运行过程的监测系统、支付风险的控制对策及实施等环节,加强财政风险管理能力,保证农村养老保险事业的可持续性发展。

2、公共财政的过渡性养老保险职能

(1)公共财政为主导提供农村养老保险的公共产品和服务

由于我国农村养老保险事业刚刚起步,农村经济基础、社会力量薄弱,但农民对养老保障的需求却十分强烈。在这种情况下,政府应当承担起主要职责,主导性地提供养老保障的公共产品和服务。在养老资金的筹资环节,应提高财政的公共支出比重。事实证明,在农村养老保险制度中,如果集体补助和地方财政补贴比例越高,就越能充分调动广大农民的参保积极性,有利于形成比较科学合理的农村社会保险筹资机制;在养老资金运营环节,财政应发挥积极地扶持作用;在农村老年公共福利事业的建设上,财政也要加强财政支持的力度,为广大农民群体提供均等化的公共服务。

(2)农村养老基金的自我独立循环能力要求公共财政予以充分的配合

我国当前农村养老保障以“自我保障”模式为主,养老基金基本是在财政体制之外独立循环,但这种模式不意味着政府就可以不作为。相反,公共财政要针对“自我保障”模式产生的制度不确定性、高风险等特点,采取各种措施,积极介入养老基金的内部循环,加强对养老金运作的监管,降低养老保险收益的不确定性,提高农民对政府的信任水平,保护养老保险主体之间的长期契约合作关系。

(3)公共财政应具备合理化解农村养老金财务风险的机制

公共财政是经济波动的内在稳定器。以“自我保障”为主的农村养老保险帐户实行完全积累制,难以应对经济的剧烈波动,特别在通货膨胀时期,会导致养老基金的迅速贬值。而县级基金管理模式更加剧了养老保险的财务风险。因此,在现阶段,公共财政化解养老保险财务风险的重点在于加强对农村养老保险基金的保值增值功能,即将农村养老保险的资金运营权限上收,并入城镇养老保险基金,统一运作。这样区域性、群体性的养老金运营风险可以转化为全国性的社会风险,从而有效化解农村养老金的保值增值困境。

3、对社会私人主体的财政激励和引导

我国当前农村养老保险事业建设进程缓慢,农民自身的投保能力有限,农村集体经济组织的力量薄弱,难以在公共财政框架之外形成私人多元主体共同合作的模式。针对这一现象,公共财政应充分发挥扶持性职能,通过减税让利手段,如基金管理运营免税、鼓励捐赠、免税等措施,鼓励私人主体进入,形成多元主体供给格局,这样可以减轻政府的财政负担,又能为农民提供满意的养老保障服务。

(二)根据农村养老保险项目的公共品属性,科学配置公共财政框架内各级财政的权力资源

我国农村养老保险事业一波三折,迟迟难以推广建立,农民自身素质低只是原因之一,主要制度性原因是基层财政的财权、事权不相匹配,无法为养老保险事业的建设提供足够的制度保障和经济支持。在经济利益驱动下,农村基层财政还未实现向公共财政的转型,仍然是生产财政,在养老保障的提供上,责任缺位、投入不足。应根据农村养老保险项目的公共品属性,明确划分中央、地方、基层各自承担的事权,并配置相应的财权。表1从较大范围上提供了中央、地方在农村养老保险建设中各自的事权。由于我国农村养老保险的阶段性特征,需要根据不同地区经济发展的不同情况,在地方(县、乡、村)一级继续细分,详见表2。

1、基本养老保险项目

中央和省级财政应承担大部分责任,包括资金筹集、拨付都要列入公共财政支出。其中统筹帐户应完全由中央或省级财政负担;个人帐户由农村基层组织负责资金的筹集,并上缴财政专户;专项计划可由中央和地方财政共同承担,根据不同地区的特殊情况特殊对待:(1)计划生育养老保险必须由政府提供,财政支撑,保证公共服务的均等化;(2)失地农民养老保险,应由受益主体共同分担,根据土地换保障的不同模式,政府主导型的应将土地出让金纳入养老保障财政专户,由政府财政统一管理,管理权限最多只能下放到县一级,防止资金的流失和滥用;商业型模式可将土地出让金或股权收益等交由商业保险公司运用,政府财政监管,对市场风险起兜底作用;(3)对进城务工的流动群体,应由中央财政为主、地方财政为辅建立专门的养老保障财政服务体系,时机成熟后再并入城乡统一的养老保障体系。对养老保障资金的运营管理,应由中央财政建立独立的专门性部门,采取集中管理模式,权限尽量上收。养老资金的支付环节上,中央、省级财政应承担转移支付的职责,使基本养老保障实现地区、群体的公平,基层财政仅仅承担资金的支付等行政职能,防范资金的随意流失。

2、集体补充养老保险

基层财政的事权应主要体现在集体补充养老保险项目上。根据当地经济发展状况,乡、村级别的集体经济组织提供辅助性的养老补贴,并在该组织的公共财政中列支,便于上级的监管。对地方性老年福利事业,应由县级财政为主导,乡、村级财政为辅,上级财政予以适当的补贴。乡镇企业为职工缴纳的养老保险,由当地政府监管,提供税收优惠政策,在适当时机并入城市养老保险体系。

表2 农村养老保险中各级财政事权、财权的匹配

相应

事权财政

级 次

基本养老保险

集体补充养老保险

资金筹集

资金

运营

资金

支付

养老金

地方性

公共老

年福利

统筹

帐户

个人

帐户

专项

计划

乡镇企

业职工

集体

积累

中央

公共

支出

-

公共

支出

监管

财政补贴

转移支付

-

-

-

省(市)

公共

支出

-

公共

支出

运营

财政补贴

税收优惠

-

财政补贴

县级

-

征缴

辅助

支出

-

行政支付

监管

监管

公共支出

乡级

-

征缴

-

-

-

-

公共支出

辅助支出

村级

-

征缴

-

-

-

-

公共支出

辅助支出

(三)公共财政框架下的农村养老保险参与主体多元化治理模式

公共财政是法治财政、民主财政,对多元经济主体具有天然的包容性。鉴于我国农村养老保险事业的特殊性,不能建立向城市那样的集中统一的政府管理体制,针对农村养老保险中的部分具有准公共品或私人品性质的项目(详见表1),完全可以引入社会经济主体,采取政府与社会组织多元主体共同参与的治理模式。

公共品的多元主体供给模式是当前世界各国较为推崇的公共事业治理之道。制度的先进性体现在:(1)由社会和政府共同分担提供农村养老保障的责任,可以从根本上缓解政府的财政压力;(2)我国农村地区地域辽阔,经济发展不平衡,传统文化价值观差别较大,农居民村群体不断发生分化,对养老保障的参保能力、需求内容、保障水平等存在多样化,情况复杂,地方供给主体具有明显的信息优势;(3)多元供给主体可以形成竞争格局,提高地方养老保险产品和服务的质量和效率。但是我国当前的农村养老保险治理模式与多元化模式还存在较大差距,表现在:(1)虽然实行属地化管理,但是地方县级财政是唯一的供给主体,由于地方财政主体的事权和财权严重不匹配,工作效率低,服务僵化;(2)农村社会力量薄弱,难以得到政府的有效支持。随着农村税费改革的逐步推进,农村集体经济组织受到了较大削弱,失去了应有的功能,农村的金融机构在商业化改革以来逐渐收缩农村业务,农村商业保险市场落后,农民投保能力低,风险大,成本高,发展缓慢。上述困境束缚了农村养老保险的多元化治理模式的建设。

要实现多元化治理的目标,从根本上解决农村养老保险受政府财政约束建设缓慢,水平低且层次单一,农村居民的多样化需求难以满足的现状,需要作到:(1)规范公共财政的制度框架,对可以由地方财政承担的养老保险项目,合理配置事权和财权,并对其建立严格的监督管理机制;(2)采取财政补贴和税收优惠等倾斜性政策,鼓励农村金融和商业保险机构进入养老保险体系,大力发展农村业务,承担具体的操作性业务;(3)在有条件的农村地区,鼓励发展非营利性社会公共组织。由农村养老保险掺保人、集体经济组织、政府三方代表共同组成,成立农村养老保障委员会、理事会或基金会,从事养老保障的具体事务性工作,包括资格认定、待遇给付、资金收缴以及保险诉讼等。实行自治,经费来源可以是公共服务性受费、社会捐赠、财政补贴。政府只承担立法、政策制定和监督,无权干涉其正常业务。这样可以分担政府的负担,提高专业化分工程度,引入民众的监督,提高农民的参保积极性。

(作者单位:山东经济学院劳动保障系)

        注:本文系中国社会保险学会社会保障教学与研究委员会2007年“改革中的养老保险制度”学术研讨会交流论文
 
 
 
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