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城镇灵活就业人员养老保险问题探析 (作者:罗 微)
   时间:2008-02-26

      内容摘要:作为劳动者,灵活就业人员同样有参加社会保险的权利。但是,当前因为参保政策不到位、灵活就业群体经济承受能力弱等原因导致该群体养老保险参保率非常低。应通过完善灵活就业人员参保政策、做好养老保险关系的转移工作、提高灵活就业人员收入水平等措施促进灵活就业群体参加养老保险,维护其应有的权益。

关键词:灵活就业 养老保险 政策建议

引言

灵活就业是指劳动者通过法律允许的劳动形式获取劳动报酬,但其与所在的用人单位不存在正式和稳定的劳动关系的就业方式以及独立于用人单位之外的就业方式。以灵活就业方式实现就业的劳动者就属于灵活就业人员。

《2005年中国统计年鉴》显示,截止到2004年年底,我国城镇共有就业人员26476万人(不含进城务工的农民工),其中各类性质的单位就业人员13931万人,其余的12545万劳动者即是灵活就业人员。这部分劳动者约占城镇就业人员的47.38%,他们与用人单位不存在正式和稳定的劳动关系或以自雇方式实现就业。这意味着我国有近一半的城镇劳动者以灵活就业方式实现就业,规模已经非常庞大。

笔者认为,无论是从保障公民基本权利的角度还是从发挥社会保障“安全网”和“稳定器”的作用、维护社会稳定的角度来看,将规模庞大的灵活就业群体纳入到社会保险制度中来,分散其所面临的医疗、养老、失业等风险都是十分必要和迫切的。基于此,本文对城镇灵活就业人员的养老保险问题进行探讨,以期对促进灵活就业人员参加养老保险有所裨益。

一、城镇灵活就业群体参保现状分析

(一)城镇灵活就业群体的结构

需要特别指出的是,本文讨论的是城镇灵活就业人员即具有非农业户口的灵活就业人员的养老保险问题,研究对象不包括占灵活就业人员相当比例的农民工。虽然从所从事工作的性质及其劳动关系来看,许多农民工也属于灵活就业人员,但他们自身还有许多不同于城镇灵活就业人员的特点,比如流动性更强、在城镇里的工作年限相对较短、有土地作为最基本的生活保障等,因此,针对他们的养老保险政策也会不同于城镇灵活就业人员。

从灵活就业人员的原有身份来看,我国城镇灵活就业人员主要有两大群体:一是企业下岗、离岗、失业人员以及部分城镇新增劳动力,主要受雇于小规模私营企业和个体经营户,或从事临时工、季节工等劳务活动,或从事个体经营;二是部分知识阶层和高校毕业生等城市新增经济活动人口,一般具有较高的知识水平或特殊技能,多为自由职业者。

(二)城镇灵活就业群体的规模

从本文对灵活就业所下的定义以及本文所限定的研究对象来看,城镇中除了与各种性质的单位存在正式和稳定劳动关系的劳动者以及农民工外,其他劳动者均可视为城镇灵活就业人员。我国城镇就业人员、城镇各种性质单位就业人员以及灵活就业人员数量如表1所示。

从表1可以看出,从1998年至2004年,我国城镇就业人员数量逐年增加,而单位就业人员数量不增反减,灵活就业人员无论在绝对数量上还是在占城镇就业人员总数的比例上均有大幅增加。这说明灵活就业已经从一种零星分散的就业形式逐步发展成为我国城镇新增就要岗位的重要渠道,在我国就业体系中占有重要的地位。

表1 城镇就业、单位就业及灵活就业人员统计表

类 别

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

城镇就业人员A(万人)

21616

22412

23151

23940

24780

25639

26476

单位就业人员数量B(万人)

13659

13162

12852

12651

12869

13354

13931

单位就业人员比例(B/A)%

63.19

58.73

55.51

52.84

51.93

52.08

52.62

   (1)国有单位

9058

8572

8102

7640

7163

6876

6710 

   (2)城镇集体单位

1963

1712

1499

1291

1122

1000

897 

   (3) 股份合作单位

136

144

155

153

161

173

192 

   (4) 联营单位

48

46

42

45

45

44

44 

   (5)有限责任公司

484

603

687

841

1083

1261

1436 

   (6)股份有限公司

410

420

457

483

538

592

625 

   (7)私营企业

973

1053

1268

1527

1999

2545

2994 

   (8)港澳台商投资单位

294

306

310

326

367

409

470 

   (9)外商投资单位

293

306

332

345

391

454

563 

灵活就业人员C(万人)

7957

9250

10299

11289

11911

12285

12545

灵活就业人员比例(C/A)%

36.81

41.27

44.49

47.16

48.07

47.92

47.38

注:①1998-2004年城镇就业人员及各类单位就业人员数据源自1999-2005年每年的《中国统计年鉴》。②单位就业人员为(1)-(9)各类单位就业人员之和,灵活就业人员数量为城镇就业人员数减去单位就业人员数。

(三)城镇灵活就业群体的参保状况

作为劳动者,灵活就业人员同样应当拥有参加社会保险的平等机会和享受相应待遇的权利。然而,我国现行的社会保险制度主要是针对城镇单位职工设计的,现行政策在吸纳灵活就业人员参保方面还存在诸多障碍,许多灵活就业人员游离在社会保险制度之外。2004年10月底,全国参加基本养老保险的其他人员为1400多万人,即使假设这部分人员都是灵活就业人员,参保比例也仅占全部城镇灵活就业人员的11%左右。

通过对城镇居民家庭抽样调查的相关数据进行分析,我们也可以得出目前灵活就业群体参保率较低的结论。《中国城市年鉴2005》城镇居民家庭抽样调查显示,总体而言,2004年我国城镇居民家庭人均社会保障支出为598.53元/年,每户家庭平均人口数和就业人口数分别为2.98人和1.56人。经折算可得出劳动者人均社会保障支出(家庭人均社会保障支出×家庭平均人口数/平均劳动者数)为1143.35元/年,大约相当于劳动者平均工薪收入的8.37%。同样办法可计算出最低收入户、低收入户、中等偏下户、中等收入户劳动者人均年度社会保障支出为462.72元、487.72元、693.99元、943.74元,分别占相应群体劳动者平均工薪收入的9.62%、7.06%、7.71%、8.07%。而按我国现行社会保险制度缴费比例规定,参加社会保险的职工,其个人的缴费比例之和应在10%以上,这说明最低收入户、低收入户、中等偏下户、中等收入户的多数劳动者没有参加社会保险或未能按规定交纳相关费用。值得注意的是,2004年我国城镇灵活就业人员年均收入大约为11042.44元,大体相当于中等收入户和中等偏下户劳动者的平均工薪收入水平,高于最低收入户、低收入户、中等偏下户劳动者的平均工薪收入,从收入上可以推测出这些家庭的劳动者是灵活就业群体的主要构成部分。本部分的相关数据见表2。

由以上分析可以看出,我国灵活就业人员参加社会保险的比例偏低,大多未纳入法定社会保险。

表2 2004年城镇居民家庭人口和社会保障支出状况统计表

 

总体平均数

最低收入户

低收入户

中等偏下户

中等收入户

平均人口数(人)

2.98

3.36

3.24

3.10

2.99

平均劳动者数(人)

1.56

1.36

1.52

1.57

1.63

人均工薪收入(元/年,下同)

7152.76

1946.41

3239.22

4560.07

6375.79

劳动者平均工薪收入(B)

13663.61

4808.78

6904.65

9003.96

11695.47

家庭人均社会保障支出

598.53

187.29

228.56

351.47

514.48

劳动者人均社会保障支出(A)

1143.35

462.72

487.19

693.99

943.74

(A)/(B)

7.1%

9.62%

7.06%

7.71%

8.07%

     二、城镇灵活就业人员参保的可行性分析

(一)从制度的角度来看,灵活就业人员参保具有可行性

我国现行的养老保险制度的主要法律依据是国务院颁布的《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号)、《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)等行政法规。根据这些规定,养老保险制度的主要覆盖对象是城镇企业单位职工,但同时也以现行制度为基础对灵活就业人员参加养老保险作了一些原则性的规定。由此看来,现行制度并不排斥灵活就业人员。吸纳灵活就业人员参保,不需要设计新的制度,只需要对现行制度进行适当的补充,制定灵活就业人员参保的具体操作办法即可满足灵活就业人员的参保需求。况且灵活就业人员中有相当一部分是国有、集体企业的下岗职工,在原单位时就参加过养老保险,以灵活就业人员身份参保后需要办理社会保险关系接转手续;另外,现在的人员流动性比较大,有些灵活就业人员将来有可能成为某些单位的正式职工,而现在的单位正式职工也有可能成为灵活就业人员。因此,从便于社会保险关系管理和促进劳动力合理流动的角度考虑,不需要也没必要为灵活就业人员参保制定独立的制度,这样还可以大大减少制度成本和管理成本。

因此,以现行制度为基本依据,对现行参保政策进行适当变通就可以满足城镇灵活就业人员的参保需求。换句话说,从制度的角度来看,灵活就业人员参保具有可行性。

(二)从养老保险基金的角度来看,灵活就业人员参保具有可行性。

在灵活就业人员参保的问题上,有人认为,吸纳灵活就业人员参保含有“不纯的动机”——增加现期的养老保险费收入,以缓解养老保险基金入不敷出带来的危机,并认为这种做法会为将来的养老保险基金支付埋下巨大隐患,无异于饮鸩止渴。因此,不主张以相对较低的缴费标准把灵活就业人员纳入现行养老保险体系。本文认为,该群体参保未必会增大资金的支付压力。

目前,各地规定的灵活就业人员参加养老保险的缴费要求一般是本地区上年度在岗职工平均工资的20%左右,而单位职工与其所在单位的缴费比例之和一般在28%左右,如果28%的缴费比例能够使目前的养老金收支基本平衡的话,那么在享受同等待遇的条件下,灵活就业人员参加养老保险会在一定程度上增加养老金的支付压力。但是应当注意的是,现在的单位和参保者之所以要承担较高的养老保险缴费,很大程度上是由于承担了部分养老保险制度的转制成本。转制成本产生于我们国家的养老保险制度由现收现付向“统账结合”转变的过程中,转制成本大体相当于“老人(新制度实施前退休的职工)”和“中人(新制度实施前参加工作,新制度实施后退休的职工)”按新制度标准和新制度实施前工作年限计算所得的个人账户规模的总和。这部分转制成本的承担主体应当是谁?本文认为,转制成本应当主要由国家和部分有承担能力的国有企业承担,而非现在的参保劳动者。因为在旧制度下,职工既没有养老金个人账户积累也没有提留的专门用于养老的资金,本应用于养老的资金形成了国有资产和向国家上缴的利润。

如果灵活就业者参保不负担转制成本,而是按照没有转制成本条件下的收支平衡来重新确定其参保的缴费标准的话,那么,灵活就业人员参保所需的费用就会降低,20%甚至更低一些的养老金缴费比例都有可能保证养老金的收支平衡。对改制前参加工作的国有、集体企业下岗失业人员给予适当的参保补贴也就无可厚非。况且从长期来看,社会保险基金管理部门如果能够通过有效的投资运营确保参保者缴纳的养老保险金不断增值,那么灵活就业人员参保不仅不会加大养老保险基金的支付压力,反而很可能会因为资金规模的壮大,更好地发挥规模效应,更有利于基金的增值。

三、城镇灵活就业人员参保面临的主要问题

(一)参保政策不到位

参保政策不到位有两层含义:一是有些地方没有出台灵活就业人员参保政策,二是出台的政策缺乏针对性,推动灵活就业人员参保的效果并不明显。一些地方政府为解决本地灵活就业人员参加养老保险的问题,参照我国现行的城镇企业职工养老保险制度制订了一些尝试性的参保政策,为解决灵活就业人员的参保问题起到了一些促进作用。总结各地的政策,会发现这些政策存在诸多问题,包括存在户口限制、缺乏激励性和公平性、缴费过高等,其中最为突出的是缴费基数和比例过高。

《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)规定在解决养老保险待遇同缴费基数和缴费年限脱钩问题的同时,也引出了另外一个问题——缴费过高。《决定》指出,城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资,缴费比例为20%。这里的“在岗职工平均工资”是指城镇单位正式职工的平均工资,并不包括灵活就业人员,以此作为灵活就业人员参保的缴费基数,显然,对多数灵活就业人员来说超过了他们的承受能力。20%的缴费比例也远远高于一般单位职工所负担的8%的缴费比例,如果按自身的收入水平计算,灵活就业人员参加养老保险的缴费比例还不止20%。《2005中国统计年鉴》显示,2004年我国城镇单位职工平均年收入为16024元/年,如果以此为基数,按20%计算,那么灵活就业人员参加养老保险人均年缴费额要在3204元左右,而同期灵活就业人员平均收入水平为11042.44元/年,缴费额占到收入的29.02%,远远高于单位职工参保的缴费比例,甚至高于许多地方职工和单位缴费比例的总和。

(二)灵活就业群体经济承受能力弱

稳定和较高的收入是参保的经济保证,而对于多数灵活就业者而言,他们的收入比较低且不稳定,经济承受能力较弱。目前,我国还没有正式的、完整的关于灵活就业群体收入状况的调查数据。为了对灵活就业群体的收入有更直观的认识,本文试图根据其他一些相关数据推算我国灵活就业群体的平均收入水平。计算的基本公式为:Y3=(Y1-Y2)/N,其中,Y3表示城镇灵活就业群体人均年收入,Y1表示城镇就业者年度总收入,Y2表示单位就业人员年度总收入,N表示城镇灵活就业人员数。

《中国城市年鉴2005》中对我国50430户城镇居民的家庭抽样调查显示:2004年我国城镇居民家庭人均工薪收入为7152.76元/年,而每户家庭平均人口数和就业人口数分别为2.98和1.56。经计算可知,就业者人均工薪收入(就业者人均工薪收入=家庭人均工薪收入×家庭平均人口/就业人口数)为13663.61元/年。《中国统计年鉴2005》显示,全国城镇就业人员为26476万(不含进城务工的农民工),其中单位职工13931万,其余的12545万劳动者属灵活就业人员,单位职工平均年收入16024元。

城镇就业者年度总收入(Y1)=就业者人均工薪收入×城镇就业人员数,单位就业人员年度总收入(Y2)=单位职工平均年收入×单位职工人数,可计算得出Y1=36175.77亿元,Y2 =22323.03亿元。把Y1、Y2 及城镇灵活就业人员数(N=12545万)代入公式Y3=(Y1-Y2)/N,计算得出我国城镇灵活就业人员年均收入(Y3)为11042.44元,月平均收入在920元左右,平均收入水平还不到单位职工的70%,经济承受能力可想而知。

政策中规定的高缴费基数和缴费比例意味着灵活就业人员参保所负担的费用要高于一般单位职工,而现实中数量少且不稳定的收入状况决定了多数灵活就业者难以按时足额地履行缴费义务,高缴费标准和低负担能力之间的矛盾只能让更多的灵活就业者望“保”兴叹。

(三)社保经办机构管理水平有待进一步提高

灵活就业人员社会保险关系的复杂性、多变性对社会保险经办机构的管理水平提出了更高的要求。针对灵活就业人员社会保险关系的管理应是一种动态、灵活、敞开方式下的精细化管理,对信息化管理的要求较高。而现行社会保险管理在费用征缴、待遇支付等方面都是基于正规单位,要求社会保险关系的建立以正式劳动关系的确立为先决条件,社会保险经办机构直接面对的是各个企业,而非参保职工本人,解决个案问题的能力较弱,不适合对灵活就业人员的管理。另外,社会保险经办机构信息化建设滞后,特别是基层机构受编制、经费的制约,信息化建设相对滞后,管理手段仍停留在粗放阶段。灵活就业人员参保必然导致社会保险经办机构工作量大大增加,信息更新频率、交换量也将大大加快,粗放式的管理方式显然难以适应新形势的需要,这已成为制约灵活就业者参保的一个不可忽视的客观因素。

四、促进城镇灵活就业人员参加养老保险的思考

首先要明确的一点是,在参保资格上不应要求参保者必须具备当地户口。我国各地制定的灵活就业人员参保政策都要求参保者具备当地户口,这一规定对流动性较大的灵活就业者而言非常不利,某些灵活就业者因不具备当地户口而被排斥在养老保险之外。本文认为从便于灵活就业人员流动、积极促进灵活就业人员参保的角度考虑,应允许灵活就业人员在非户口所在地(工作地区)参加养老保险。

(一)城镇灵活就业人员养老保险政策的具体建议

1、缴费方式

养老保险的缴费与享受待遇的间隔时期较长,可以允许灵活就业人员在缴费周期上更加自由的选择按月、季度或年度缴纳。对于在非户口所在地工作的灵活就业者可以在户口所参加养老保险;也可以在工作地按当地标准参保,离开工作地时个人账户和个人所缴纳的统筹基金按规定转移至户口所在地或新的工作地。

2、缴费基数与缴费费率

《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)规定,“城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资,缴费比例为20%”,这一规定不利于灵活就业人员参保,主要原因是缴费基数和比例偏高,这在前面已较为详细地进行了分析。因此,笔者建议,借鉴各地灵活就业人员参加养老保险办法中规定的浮动缴费基数的做法,以统筹地区上年度社会平均工资的60%-300%为缴费基数,由参保者根据经济状况自行选择,避免某些灵活就业者因无力承担保费而被拒绝在制度之外。由于新的计发办法已经把养老金待遇同缴费基数挂钩,因此,不必担心灵活就业者故意选择较低的缴费基数。

3、缴费在统筹基金与个人账户间的分配

根据《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)的规定,灵活就业人员缴费基数的8%记入个人账户,12%进入社会统筹。笔者认为在缴费的分配上可以采取更加灵活的方式,比如:起初大部分缴费归于统筹账户,少部分归于个人账户,随着缴费年限的增加,逐渐减少统筹账户比例,增加个人账户的分额,这样做可以激励劳动者延长缴费期限。

4、养老金计发标准

《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号)规定,缴费年限累计满15年的人员,退休后按月发给基本养老金。基本养老金由基础养老金和个人账户养老金组成。退休时的基础养老金月标准以当地上年度在岗职工月平均工资和本人指数化月平均缴费工资的平均值为基数,缴费每满1年发给1%。个人账户养老金月标准为个人账户储存额除以计发月数,计发月数根据职工退休时城镇人口平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素确定。这些规定解决了基础养老金待遇与缴费基数和缴费年限脱钩的问题,对于鼓励灵活就业人员连续缴费,防止投机行为具有重要的意义,灵活就业人员养老金计发可以按照这一规定执行。

(二)促进灵活就业人员参加养老保险的其它措施

1、改进服务手段、提高管理能力

第一,建立社会化的养老保险服务体系。通过设置“社会保险个人服务窗口”,建立社会保险关系管理中心,简化参保程序等措施,使灵活就业者参保登记、缴费、转移和接续养老保险关系更加省时、快捷。另外,要广泛调动社会各方面的力量,整合社区、职业介绍机构、人才交流中心、银行、邮局等单位的资源,形成优势互补,实现养老保险管理、养老保险费征缴、养老保险金发放的社会化。

第二,研制全国通用型的养老保险登记、缴费记录卡。研制全国通用的养老保险登记、缴费记录卡,使灵活就业群体本人或用人单位,不论在哪个城市、哪个企业,只办理一次养老保险登记,就可以该养老保险关系为依据,不间断地对养老保险缴费进行记录、接续、转移,做到“通用、简便”。

第三,开发养老保险关系数据库系统。在灵活就业群体日益增多、工作岗位变换日益频繁的情况下,劳动者养老保险关系的变动、接续和管理的工作量越来越大,所以,要尽快研制和建立专门数据库系统及相应的管理制度,以信息网络为依托,运用先进的管理技术处理保险基金的征收和支付,向社会提供基金的缴纳、记录、转移、查询服务。逐步实现养老保险关系数据在地市间、省市间的联网与共享,使这一系统能为频繁变动就业单位的灵活就业者建立、接续养老保险关系提供快捷、准确的服务。

2、做好养老保险关系的转移工作

养老保险关系的转移是指当劳动者由一个统筹地区迁移到另外一个统筹地区工作或生活时,相应的养老保险关系的变更。个人账户可以在全国通用的养老保险登记、缴费记录卡的基础上方便的转移。难点在于统筹账户部分难以转移,这不仅仅是一个技术问题,而且还涉及到劳动者及各统筹地区的自身利益。本文认为可以为每位劳动者建立一个“虚拟统筹账户”,作为养老保险关系变更时统筹基金转移的依据,该账户如实记载每位劳动者所在单位或个人为统筹账户所缴纳的费用,但并不占用实际资金。如果灵活就业者在非户口所在地工作并参加养老保险,当其离开工作地时,由工作地社会保险经办机构按 “虚拟统筹账户”记载金额的一定的比例从本地统筹基金中转移相应资金至灵活就业者户口所在地或新的工作地;当灵活就业者的户口迁移至另一统筹地区时,其原户口所在地社会保险经办机构按同样方式转移部分“虚拟统筹账户”资金至新的户口所在地。在确定养老金待遇时以各缴费年度的实际缴费(或转移)金额和领取退休金地区当年的社会平均工资计算本人平均缴费指数及指数化月平均缴费工资。

3、提高灵活就业人员收入水平

经济承受能力弱是灵活就业人员参保率低的一个重要原因。因此,千方百计增加灵活就业人员收入是促进灵活就业人员参保的一个重要举措。现阶段提高灵活就业人员收入可从以下两个方面着手:一是通过法律保障灵活就业者应有的权益。比如:进一步完善《劳动法》以适应劳动关系的新变化,明确灵活就业的法律地位,在就业合同、就业期限、工资报酬、休息休假、社会保险、职业培训、劳动保护、解雇限制等诸多方面保护灵活就业者的各种权益尤其是经济权益。二是社会保障行政部门针对灵活就业及灵活就业人员的特点开展职业指导和职业介绍、技术培训和创业培训等,使他们成为有市场竞争力的就业者,相应的收入水平也会有所提高。

4、对参保者给予适当补贴

为鼓励灵活就业者参保,可以根据灵活就业者的收入状况给予不同程度的参保补贴,比如,按统筹地区社会平均工资的1%-5%,收入高的少补贴,收入低的多补贴,灵活就业者的收入状况可通过个人申报、社区审核、家计调查等方式确定。补贴资金直接充实到统筹基金,享受优惠待遇的灵活就业者相应减少部分缴费即可。这部分补贴有两个主要来源:一是对雇用灵活就业者较多的单位征收的少量社会保险特种税。定额征收或以所雇用灵活就业者的工资总额为基数按比例征收,数额相对较少,不会影响到用人单位对灵活就业者的雇佣。二是政府对下岗、失业人员的生活补贴。把政府对下岗、失业人员的部分生活补贴转化为对他们就业后的养老保险缴费补贴,这样既可以促进下岗失业人员再就业也可以充实社会保险基金。

(山东经济学院公共管理学院)

        注:本文系中国社会保险学会社会保障与教学研究委员会2007年“改革中的养老保险制度”学术研讨会交流论文。
 
 
 
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