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如何应对我国人口老龄化的挑战 (作者:陆 宁 彭毓蓉 甘家武)
   时间:2008-02-27

      内容摘要:与发达国家实现工业化以后才出现人口老龄化不同,我国在工业化任务尚未完成,就已进入人口老龄化社会,而人口老龄化对经济产生的影响是巨大的。应付老龄化问题的首要条件就是要实施社会保障,而我国的社会保障问题还存在着诸多需要改善的地方。完善我国的社会保障,必须遵循一定的原则,构建适合我国国情的多层次养老保障结构模式,拓展养老基金的筹资渠道,科学选择养老保险缴费义务与退休待遇指出相对应的平衡点,大力发展商业性保险,建立混合式养老金体制。

关键词:人口老龄化 养老保险 养老金 社会保障

一、我国人口老龄化现状及产生的影响

(一)我国人口老龄化现状

人口老龄化是21世纪的一个重大社会问题,也是新世纪人类发展的主要特征。养老保险是国家为保障劳动者退休后的基本生活而提供物质帮助的一种社会保险制度,是在法定范围内的老年人完全或基本退出社会劳动生活后才自动发生作用的。这里所说的“完全”,是以劳动者与生产资料的脱离为特征的;所谓“基本”,指的是参加生产活动已不成为主要社会生活内容。需强调说明的是,法定的年龄界限(各国有不同的标准)才是切实可行的衡量标准。养老保险的目的是为保障老年人的基本生活需求,为其提供稳定可靠的生活来源。养老保险由于适用人数多,基金数额庞大,制度安排和资金积累周期长,因而它是社会保障体系的重要组成部分。

老龄化主要由出生率下降和预期寿命延长引起,尤其是出生率下降起着决定性的作用。我国自20世纪70年代起大力控制人口增长,出生率长期持续下降。目前,我国60岁以上老年人口已达1.43亿,占总人口的11%。到2020年,60岁以上老年人口将达到2.34亿人,比重从2000年的9.9%增长到16.0%;65岁以上老年人口将达到1.64亿人,比重从2000年的6.7%增长到11.2%。预计本世纪40年代后期形成老龄人口高峰平台,60岁以上老年人口达4.3亿人,比重达30%;65岁以上老年人口达3.2亿多人,比重达22%。届时每3-4人中就有1名老年人。2020年、2050年80岁以上高龄老年人口将分别达2200万人、8300万人。(见下图)

与发达国家实现工业化以后才出现人口老龄化不同,我国在工业化任务尚未完成、有关体制还不健全的情况下,就已进入人口老龄化社会。

根据人口——经济动态模型,老龄化程度越高、上升的速度越快,其对经济增长的阻力就越大,经济增长的速度也越慢;反之,老龄化程度越低、上升的速度越慢,对经济增长的阻力就越小,经济增长的速度也越快。这种负面影响不仅体现在社会抚养的人口负担增大,而且通过影响消费、储蓄、劳动人口数量和质量、劳动生产率而体现出来。

1、人口老龄化导致被抚养人口负担增大

随着人口老龄化的发展,领取退休金和养老金的人数将不断增加,社会保险、社会救济和医疗卫生等社会福利的支出将不断增加。国民生产总值中用于老年人的费用份额大幅度增加,势必限制社会扩大再生产,影响生产部门的资本投资和经济效率的提高,加重国民经济的负担。

2、人口老龄化对消费的影响

就一个国家的整体消费而言,在老龄化过程中,消费支出呈现逐渐扩大趋势;在老龄化社会,消费支出则呈现减少趋势。随着人口老龄化的迅速发展,这就在某种程度上抑制了经济发展。

3、人口老龄化对储蓄的影响

人口老龄化对增加储蓄也会产生相当的减退效果,这主要是由养老金制度的推广引起的。根据经济学原理,储蓄等于投资,储蓄减少等于投资减少,从而对经济发展产生不利影响。因此,强化个人储蓄养老,筹措养老基金,成为资本投资的重要来源。

4、人口老龄化对劳动人口数量和质量的影响

随着老年人口比重上升,劳动年龄人口所占比重相应下降,不利于经济发展。而且,老年劳动力较难适应快节奏的生产活动,特别是在劳动密集型的生产中,不利于劳动生产率的提高。

5、人口老龄化对提高劳动生产率的影响

劳动年龄人口变化是人口老龄化的自然结果,人口老龄化引发的劳动资源相对减少,必将对社会各个领域产生相应影响。老龄劳动力接受新的知识和科学技术比青壮年要慢,对新兴产业的适应能力相对较弱,企业的新产品开发和技术革新也受到一定影响。在科学技术迅速发展,知识进步速度加快和竞争日趋激烈的情况下,劳动力人口老龄化对劳动生产率的提高和经济增长更显得不利。

6、人口老龄化引起家庭规模、家庭结构变化和家庭养老功能不断弱化

随着人口增长率的下降,独生子女不断增多和其生命周期的延长,在不久的将来,一对年轻夫妇可能要赡养4至6个以上老人,老年化的家庭将逐渐增高。同时随着社会竞争加剧,更赋予人们只争朝夕的使命感,正值劳动年龄的人都在紧张地为生存发展而奔波忙碌,养老意识逐渐淡化,家庭养老功能不断弱化。

二、我国养老保险制度的现状分析

养老保险是以社会保险为手段来达到保障的目的。养老保险是世界各国较普遍实行的社会保障制度,一般具有以下几个特点:(1)由国家立法,强制实行,企业单位和个人都必须参加,符合养老条件的人,可向社会保险部门领取养老金;(2)养老保险费用来源,一般由国家、单位和个人三方或单位和个人双方共同负担,并实现广泛的社会互济;(3)养老保险具有社会性,影响很大,享受人多且时间较长,费用支出庞大,因此,必须设置专门机构,实行现代化、专业化、社会化的统一规划和管理。

(一)我国养老保险制度的现状

我国现行的养老保险制度模式是“统账结合”的混账模式。制度设计的目标是把现行的现收现付制的社会统筹与储备积累制的个人账户结合起来,既体现社会共济,又体现了自我保障。在这种“统账结合”的社会养老保险基金筹集模式下,国家通过社会统筹计划筹集的基础养老金可以保证符合缴费条件的社会成员得到一笔确定的、与当地收入水平相适应的养老金收入,以保证他们的基本生活来源。反符合国家社会保险的应投保社会成员,每个人有一个终身不变的账号,保险者的待遇水平与个人缴费水平挂钩,可以保证他们应有的权益和老年生活待遇,增加了制度的灵活性,能够根据不同地区、行业和所有制成分的差异,体现不同群体的不同要求,实行缴费主题多元化、基金来源多渠道化、享受待遇多层次化。随着个人账户基金的有效积累,整修社会养老保险基金将会形成数量客观的储备基金,能够有效地环节人口老龄化带来地保险费支付压力,并可以通过各种渠道进行保值增值。

(二)我国养老保险制度存在的问题

我国目前的养老保险制度基本上来说还是属于现收现付制,这种现收现付制,符合“艾伦条件”,模型假定每一个人的生命有两个时期,即工作期和养老期。工作期的工资为W,指现收现付制的缴费率,养老期领取养老金表示在期工作期退休的人数,表示在期工作的人数,假设人口增长率为,于是有。在现收现付制条件下,老一代人享受的养老金来自当期年轻人的缴费,实现当期财务平衡。

即:

                                  (1)

假设现收现付制的缴费率不变,则老一代人过去的缴费为:

                                     (2)

但是在实践中,社会统筹常常只能估计当前社会养老保险基金的收支现状,而无法顾及到未来人口老龄化和可能出现的经济危机对社会养老保险制度所带来的风险,社会养老保险基金的长期平衡是社会统筹的难题。而大数额的人口进入养老金领取者的行列,这无疑会给社会养老保险基金的筹集带来巨大的压力。由于积累的个人账户收支平衡的期间过长,容易受到同伙膨胀的严重影响,一旦遇到大的经济危机和金融危机,养老金个人账户的贬值风险无法抵御;而且,单纯以个人交纳的保险费数额来决定养老金给付数额的模式下,社会的低收入这活负担中的劳动者往往难以通过自身预提积累的保险金满足维持退休后最基本生活水平的需求。

在一个纯储蓄的模型里,即假定不存在生产和投资的模型里,萨缪尔逊假定劳动生产率不变,即工资水平不变,即,此时,老一代人过去缴费的收益率是:

                               (3)

上式(3)表示在一个纯储蓄并通过现收现付的代际转移维持养老保险的社会里,养老保险缴费的收益率等于人口增长率。萨缪尔逊的分析表明,现收现付制可以取得基于人口增长的资本收益,即“生物收益(Biological Return)”。

在经济中引入了生产和投资,艾伦通过劳动生产率的增长因素来修正了萨缪尔逊的模型。假定工资增长率等于劳动生产率的增长,即,此时老一代人过去缴费的收益率是:

       (4)

上式(3)表明现收现付制养老保险缴费的收益率是人口增长率和劳动生产率之和。艾伦指出只有人口增长率和劳动生产率之和大于市场利率时,现收现付制才是有效的。

这些问题具体主要表现在以下三方面:

1、机制转轨过程中存在着巨大的资金缺口

社会养老保险基金从现收现付模式专项“社会统筹与个人账户相结合”的部分积累模式,从财富流动的机制上来看,新制度下的劳动者除了要为自己缴费之外,还必须为退休的上一代再交一次费用。现收现付模式向积累模式的转换过程中,存在着一代人必须养活两代人的难题,即当代劳动者在为自己积累资金、充实自己的“个人账户”之外,还必须交纳足够的基金养活上一代人。

2、现存社会保障制度覆盖面窄

目前,社会养老保险的覆盖范围主要为城镇国有企业,而大部分私营企业、外商投资企业、合资企业和个体工商户,特别是农村尚未实行养老保险制度。目前,我国农村社会保险制度仍处在试点阶段,绝大多数农村地区都还没有建立社会保险。民政部自1987年开始在中国农村部分地区进行农村社会养老保险试点,实行完全基金制的个人积累。但到了2003年末,全国仅有5427.7万农村人口参加了农村社会养老保险。

3、我国老龄化程度已超越发展阶段

我国不仅在人均收入水平较低的条件下进入老龄化社会,而且老龄化与养老保障制度转变同时发生,历史欠账形成沉重的转轨成本。表现为已退休人员和基本养老保险实行“统账结合”制度之前参加工作、之后退休的“中人”需要靠“新人”的缴费供养,形成个人账户空转。

4、现行养老保障体制不可持续

目前养老基金社会统筹和个人账户实行混账管理,从一本账中支出,剩余部分留作积累。由于个人账户存在 “空账”问题和社会统筹基金不足,养老保险基金绝大部分用于当年养老金发放,实际积累额小于职工个人账户记账额。这就造成改革后养老保障制度的一个重要特点:个人账户只是名义上的,实质上整个养老保障体系仍然是百分之百的现收现付制。根据国际经验,支撑现收现付制的养老保障体系需要以相对年轻的人口结构、有效率的税收体系和有效且安全的基金管理和治理机制为条件。目前,后两个条件在我国尚不完全具备。

三、养老保险重构应遵循的原则

寻求老年保障有且只有两种办法(Barr, 1998, Chapter 9)。第一种方法可能是,储存现有的产品,留出部分现在的产品以备将来使用,但实际上这种方法的效率非常低、费用昂贵、不能应付不确定性。几乎没什么例外,通过大规模储存现在的产品来组织养老金的方法注定是不会成功地。另一种方法是:人们用现在的产品换取未来产品的权利要求。例如,积累一笔钱,从而在退休后可以用这笔钱来换取那时的年轻人所生产的产品。

在未富先老、工业化未实现和家庭保障功能持续弱化的背景下,人口加速老龄化时代的到来,意味着老年人的生活保障(包括经济来源及生活照料服务),正在由家庭问题转变成为重大社会问题。能否化解人口老龄化所带来的压力,直接取决于相关的老年保障制度安排与政策措施。从国际上看,发挥各方面积极性并共同分担老年保障的责任,已经成为老年保障制度发展的必由之路。

结合我国的国情,应对人口老龄化,只能构建一个多元化、多层次化的混合型老年保障体系,把人口老龄化带来的老年保障经济压力与社会服务压力化解在一个责任共担和纵横交错的安全网络之中。在构建的过程中应遵循家庭和自我保障原则、政府负责原则、责任分担原则、单位负责原则、市场提供原则和综合原则。在老年保障体系中,每一个原则既包含着经济保障,也包含着服务保障的内容。这种养老保障制度打破传统型家庭养老保障与现代型社会养老保障的两极思维定势,在政府的主导及引导下,将经济保障与服务保障结合起来,通过多元化、多层次化的制度安排,将人口老龄化带来的老年保障经济压力与社会服务压力化解在一个责任共担、纵横交错的安全网络之中。

这种老年保障制度构架的多元化,就是充分发挥家庭或个人、政府、社会、单位、市场乃至社区邻里互助的积极性和主动性,按照相应的责任分工来分担老年保障责任,实现养老资金筹集与老年服务提供的多元化;这种保障体系构架的多层次化,则是将老年保障分为若干层次,确保每一个老年人至少可以享受到两个以上层次的保障。多元化与多层次化的混合型保障机制,能够适应不平衡发展的具体国情并满足不同层次老年人的需求。根据责任承担的方式,这种老年保障制度应遵循如下原则:

(一)家庭和自我保障原则

1、家庭保障 

家庭和个人自我保障构成保障体系的基础或第一层次,是国民(或者通过家庭)对自己的养老问题直接负责的方式,其经费来源于家庭或个人的积累,其服务方式是相互提供和相互满足。家庭或自我保障不仅符合我国历史文化传统,而且是我国社会的现实格局及法制规范使然的一种老年保障机制。

2、自我保障

自我保障主要是开发老龄人力资源,以减轻劳动人口对老年人口的负担系数。人口老龄化在宏观和主导方面是不利于经济发展的,但老年人口不是纯消费者,他们中间仍有一部分人从事经济活动,劳动经验和知识积累相对丰富,可以弥补体力的不足,这在一定程度上有助于经济发展。还应该看到,知识经济的发展导致产业结构和职业结构的变化,对劳动者智力的需求越来越高。随着人口平均寿命延长,老年人健康状况逐步改善,老年劳动力对经济发展将作出比以往更大的贡献。因此,应当积极开发老年人力资源,为有条件的老年人搭建老有所为和再就业的舞台,将成为减轻人口老龄化对经济发展不利影响的重要因素。

(二)责任分担原则

差别性职业养老保险与社会化的老年服务构成保障体系的第二层次。前者在政府主导下由雇主与劳动者分担缴费责任,待遇标准因与劳动就业及缴费相关而存在着差异,从而是兼顾公平(政策统一规范、统一的税制优惠与雇主分担缴费)与效率(与个人工资水平与缴费年限直接相关)的制度安排;后者属于公共福利范围,需要政府投入、社会筹资、个人付费,从而也是政府主导且由社会分担责任的老年福利保障机制。

(三)单位负责原则

补充养老保险(企业年金或非企业单位提供的补充养老保险等)作为职业福利的重要组成部分,构成保障体系的第三层次。在这一层次,政府应鼓励单位提供补充养老保险,但不应干预企业及其他单位建立补充养老保险的自主权,其经费既可以全部由雇主提供,也可以由雇主与劳动者分担。它服从单位的发展战略和劳动力市场的竞争需要,从而应当属于单位负责的保障层次。此外,单位提供的其他职业福利(如住房福利等)也可以对老年人的生活保障起到一定的作用。

(四)市场提供原则

商业性人寿保险以及其他通过市场获得的老年保障,构成保障体系的第四层次。它由市场提供,通过市场的自由交易来完成,从而在实质上仍然属于个人自我负责,只不过与家庭或自我保障相比,市场提供的方式具有了社会化的意义。其他层次,如邻里互助、社区互助、亲友互助,以及诸如老年人协会等社会团体组织的互助活动,也可以为老年人提供补充性的保障或服务。

(五)政府负责原则

普惠式的国民养老保险与覆盖老年贫困人口的社会救助制度构成保障体系的第五层次,政府是家庭和自我保障层次、责任分担层次、单位负责层次和市场提供层次的直接责任主体。在这一层次,政府应坚持两点原则:第一,政府公共财政要对所有公民一视同仁,逐步建立农村社会养老体系是政府的责任;第二,城市反哺农村。政府承担着普惠式国民养老保险、老年救济的全面直接责任和老年人公共福利体系构建及差别性职业养老保险的主导责任,同时对其他原则也负有重要责任。例如,在家庭和自我保障原则上,政府可以通过确立家庭健康、互助、脱贫、服务政策等来补充或扩充家庭保障的不足;在单位负责原则上,政府可以通过适度的税收优惠来加以引导;在市场负责原则上,政府也可以通过创造公平的竞争环境和规范市场竞争行为来发挥市场主体的主动性和积极性;在互助方面,政府可以提供相应的设施和精神褒奖等加以推动。这一层次制度的出发点是面向所有老年人提供最基本的收入保障,经费来源于税收,待遇标准与工资脱钩但与物价水平挂钩,并随着整个社会平均收入的提高而提高。它体现着老年人分享经济社会发展成果的权益,是显具公平性的养老保险制度安排。与此同时,政府负责的贫困救济制度(我国现阶段是最低生活保障制度)也覆盖着老年贫困人口,特别是覆盖农村贫困老年人口,因为广大农民是绝对交不起养老金的,建立农村社会养老体系只能主要依靠政府。

四、深化我国养老保障制度的对策

(一)构建适合我国国情的多层次养老保障结构模式

构建适合我国国情的多层次养老保障结构模式,逐步扩大养老保障的覆盖面,提高养老保障的社会化程度,促进市场经济的繁荣发展,同时充分体现社会保障的公平与效率。

首先,我们要将社会保障制度视为一个独立完整的体系,尊重其自身发展的规律;其次要构建一套建立在国家、集体、个人三方责任分担的行之有效的社会养老保险制度。该制度模式要求各种经济形式下的各类企业及劳动者,必须按其收入的一定比例缴纳社会保险费,建立起养老保险的基金账户,聚集储蓄养老保险基金,保障劳动者在退休或达到退休年龄时,能够领取最低养老保险金;另外,建立一套老年劳动力市场,积极开发老年人力资源,为有条件的老年人搭建老有所为和再就业的舞台。这样就构成了国家基本养老保险的第一层次;第二层次是通过社会保险立法,征收社会保险税,建立起以收入再分配为特征的旨在为不能通过强制储蓄性养老保险制度获得最低退休收入的劳动者提供补充退休收入,充分体现养老保险的社会公共性原则。在国家基本养老保险制度的基础上,还应不断增强企业补充养老保险以及各种形式的个人储蓄与保险,旨在保证退休人员一般生活水平的基础上,尽量满足其养老的特殊要求。

(二)拓展养老基金的筹资渠道,科学选择养老保险缴费义务与退休待遇指出相对应的平衡点

挖掘市场经济下的社会潜力,拓展养老基金的筹资渠道,组建缩小养老保险金的缺口,科学选择养老保险缴费义务与退休待遇指出相对应的平衡点,逐步形成自求平衡的社会养老保险良性运行机制。

结合当前国内经济发展状况,可采取如下办法:(1)改革养老保险制度以及财政、税收政策,在国家总财政税收收入中规定一定比例的收入,定期划入养老保险专项基金中;(2)利用债券融资,将隐形的政府债务显现化,从而在一定程度上解决养老保险制度改革中的资金缺口问题;(3)改革社会保险费为社会保险税。我国正处于社会主义市场经济体制形成阶段,各种利益矛盾相互交错,为了自身利益最大化,谁也不会放弃既得利益。若没有强有力的征管机制,各种利益主题就会想尽办法躲避社会保障体系对其收益实施的再调整,造成社会保险所需资源的不足;(4)改革现行的法定退休年龄制度,实施退休年龄弹性制。职工的退休年龄应随着人的寿命的延长而相应延长。而我国法定退休年龄是男职工60周岁,女干部55周岁,女工人50周岁,这与我国国民人均寿命的大幅上升而相矛盾;另外,退休人员的劳动经验和知识积累相对丰富,可以弥补体力的不足,这在一定程度上有助于经济发展。

(三)大力发展商业性保险

当今世界老年保障制度改革的发展趋势,是建立由国家基本养老保险、企业补充养老保险和个人购买商业保险相结合的多支柱的养老保险制度。商业人寿保险作为社会养老保险的补充,在世界各国均具有实践意义。

进一步发挥商业保险公司的社会保险功能,细分保险市场,针对不同的对象,开发合适的险种,满足多样化的保险需求,为提高人民生活水平服务。建设完善与经济发展水平相适应的社会保障体系,一是要大力发展商业养老保险,充分发挥商业保险的优势,积极参与企业年金市场,丰富企业年金种类,提高企业年金的覆盖面。二是大力发展商业健康保险,把目前仅提供费用补偿的医疗保险转变为提供全面健康管理和专业服务的商业健康保险,满足人们多元化的健康保障需求。开发新的险种,如无免赔额医疗险的开发,满足不同层次的需求,同时可缓解社保医疗的压力,充分发挥商业保险在构建社会保障体系中的积极作用。三是积极发展农村养老,医疗保险。改变广大农村无保障的状况,满足农民对社会保障的需求,根据农民、农村的特点,开发广覆盖、低费率、低保障的农村养老和医疗产品,提高农村社会保障水平。

(四)建立混合式养老金体制

世界各国采纳的养老保险制度差异很大,大体可归为三大类:一是现收现付式;二是基金式;三是以上两种形式在某种程度上的融合,也称作混合式(World Bank,1994)。混合式养老保险制度是现收现付式养老保险制度与完全基金式养老保险制度的混合体。在这种体制下,在职职工上缴的养老保险费中的一部分将被用于支付目前已退休者的退休金,剩余部分则以基金形式形成积累,留待将来退休时作为其养老金的一部分。

在基金制下,老一代人的养老金不再来自当期年轻人的代际转移,而是自己工作时缴纳的养老基金的保值增值,根据金融市场的利率r获得养老金给付。基金制的实质是实现个人一生的纵向平衡,因此个人在t期领取的养老金为:

期的缴费:

个人养老金的收益率:

上式(5)表示在一个实行基金制维持养老保险的社会里,养老保险缴费的收益率等于资本报酬率即市场利率。只要<1,即金融市场的利率r大于人口增长率和劳动生产增长率之和,则基金制相对于现收现付制就更合理。但基金制(fully funded)并不是十全十美的,同样存在问题:比如金融风险、基金的监管问题、缺乏再分配的功能等。

鉴于现收现付制和基金制各有所长,世界银行便积极鼓励各国,尤其是发展中国家采用混合体制(三支柱体系),包括强制性的现收现付制(第一支柱);强制性的个人账户(第二支柱)和自愿的商业保险(第三支柱)。

五、小结

稳定可靠的足额养老金是社会保障的物质基础和前提条件。养老金增长的源泉归根结底来自于人口的增长和劳动生产率的提高,要真正实现养老金的持续增长,解决养老金的收不抵支问题,就应该实现人口的增长和劳动生产率的提高。我国由于实行独生子女政策,未来人口的增长率是不断降低的,要获得养老金的增长只能依赖于劳动生产率的提高,也就是实质的经济增长。

(作者单位:云南财经大学公共管理学院)

        注:本文系中国社会保险学会社会保障与教学委员会2007年“改革中的养老保险制度”学术研讨会交流论文
 
 
 
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