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中国养老保险的理想模式和现实选择 (作者:席 恒)
   时间:2008-03-25
   起始于20世纪90年代的中国养老保险制度改革,在经历了方案设计与政策调整之后,步入了稳定、持续的发展时期。随着中国社会转型和经济转轨,社会分层和社会矛盾日益加剧,作为社会安全网的养老保险制度在中国社会发展与和谐社会建设中的作用日益彰显。
    一、健全社会保障制度的三个元素与三个纬度
  (一)健全的社会保障制度的三个元素:制度设计、经费支持与服务供给
    制度因素是社会养老保险的最基本的元素,一国养老保险制度的合理性与否直接决定着养老保险的发展状况,是养老保险可持续发展的基本条件。社会养老保险的可持续发展离不开利益相关者的广泛投保,从而达到分散风险、保障基本生活的目的。在非强制性参保的条件下,理性经济人参保与否取决于他们对购买成本和收益的考量。不同的合约会产生不同收入分配差异,养老保险合约的收入分配的合理性决定着理性经济人是否购买养老保险合约。在养老保险合约的收入分配的作用下,只有在利益相关者之间的合作利益达成均衡时,理性经济人才会选择购买,养老保险才具有持续发展能力。也只有当养老保险合约出售的数量达到一定规模时,合作收益才会产生。因而,社会养老保险制度的合理性以及合作收益的分配是其长期发展的核心和关键问题。
    社会养老保险制度是一种基于政府、雇主和个人之间的三方合作的集体行动,通过创设制度所产生的合作收益及其合理分配是养老保险制度存在和延续的前提和关键。由于政府、雇主和个人之间需求差异性的存在,合作秩序显得更加必要,合理的养老保险制度设计能够为合作各方带来额外收益,使他们共享或分享;政府、雇主和个人之间合作的达成,则需要正式或非正式的制度把利己者和利他者的行为规整到有利于合作秩序的范围之内。因而,需要创设合理的养老保险制度,实现相关主体的利益均衡和合作收益的合理分配。
    在合理的社会养老保险制度基础上,制度参与者持续的经济支持能力是社会养老保险制度得以实现的充分条件,社会养老保险的良性运行离不开政府公共财政的投入和雇主与劳动者的缴费参保。社会养老保险以“大数法则”为原理,通过调节个体一生跨期收入和代际收入两种方式进行收入再分配,从而实现风险规避。一般而言,在缴费精算的基础上,参保人数越多,覆盖面越大,社会养老保险规避风险的能力就会越强。扩大制度覆盖面,将大量的具有可持续缴费能力的人群纳入到制度中来,有利于提高社会养老保险规避养老风险的能力。规避养老风险的成本小于从中获得的收益,是个体寻求参保的前提,而个体持续的缴费能力是投保行为发生的现实条件。作为投保者规避风险的成本,缴费是个体参与养老保险制度的门槛条件,也是该制度得以发展的物质基础。投保者的缴费能力决定了社会养老保险持续发展的可能性。
    服务供给的可及性是社会保障目标实现的基本途径,也是保障养老保险制度实现反馈的重要条件。作为最终的制度输出,社会养老保险服务对于制度的可持续发展具有重要意义。只有养老保险服务具有较高的可及性并得到参保者的满意和认同,才能够强化已参保者的续保意愿,其示范作用也会使更多的人自愿参加到社会养老保险制度中来。
    制度设计、经费支持与服务供给三个元素之间相互支撑、相辅相成,形成一国社会保障制度的基本框架。
  (二)健全的社会保障制度的三个维度:保障人群、保障项目与责任主体
    从参保人群维度分析,养老保险的参保群体可以划分为两类,即雇员和自雇人。雇员是指在企业、事业和政府等正规部门就业的群体。就我国而言,主要是指城镇企业职工、公务员和事业组织从业人员;自雇人是指在农业、小手工业等非正规部门就业的群体。在我国,一般而言,主要包括农民工、失地农民和城镇灵活就业人员等。相应地,按照参保人群的划分,社会养老保险制度可以划分为雇员制和自雇人制。雇员制主要是针对企业职工、公务员和事业组织从业人员的社会养老保险制度;自雇人制主要是指针对农民和灵活就业人员的社会养老保险制度。
    从养老保险项目维度分析,养老保险制度可以分为基础养老金、年金养老金和储蓄性养老金三个层次,三个不同层次的养老保险项目处于不同的地位,起着不同的作用。基础养老金处于最基本的地位,主要满足老年人最基本的生活需要;年金养老金和储蓄性养老金处于补充地位,属于补充养老金。其中,年金养老金是企业和雇员共同建立的,一方面企业基于人力资源规划的考虑通过年金福利项目留住人才;另一方面,作为一项福利计划,企业年金可以提高雇员年老后的生活水平,缓解社会养老保险的支付危机。储蓄性养老金是雇员基于预防性的考虑,在国家帮助下自愿建立的储蓄计划,主要用来提高老年后的生活水平。
    从责任主体的维度分析,政府、雇主和个人是社会养老保险义不容辞的责任主体。个人作为最主要的责任主体对自己的老年生活负有直接和不可推卸的责任;根据一定的合约关系,雇主也应该为雇员的老年生活承担一定的社会责任;个人的理性局限、短视行为以及市场提供养老服务的低效率决定政府需要为个人的老年生活担负一定的社会责任,介入并提供社会养老保险制度和服务。
    二、中国社会养老保险的理想模式
    基于以上对健全的社会养老保险制度三个元素和层次的分析,理想状态下的覆盖全体人口的社会养老保险体系,应该具有如下构架:
    社会养老保险理想模式在性质上可以分为雇员制和自雇人制两种。雇员制是针对于就业于固定的政府机关、事业组织和企业参保人群的养老保险制度,相应参保人群包括公务员、事业组织人员和企业职工;自雇人制是针对于农民和灵活就业人员的社会养老保险制度。在建立全民性的基础养老金项目的基础上,为雇员建立各种形式的年金养老金,在自愿参加的基础上大力发展储蓄性养老金。这样,雇员制养老保险制度可以分为三个层次,分别是基础养老金、年金养老金和储蓄性养老金;自雇人制养老保险制度包括基础养老金和储蓄性养老金两个层次。
    具体而言,覆盖全体国民的社会养老保险理想模式应该具有如下结构:
    首先,作为最基本的层次,为全体人群普遍建立具有强制性、公益性和共享性的基础养老金项目,满足全体国民最基本的生活需要。它构成了目前养老保险体系中最基本的组成部分,可以简单地表述为由政府通过立法强制执行,以工资税或以一般财政收入为基金来源,并用“现收现付”方式筹集,规定养老金给付额,实行公共管理的养老保险计划。基础养老金项目处于社会养老保险制度的基础层次,是公益性和共享性的养老金项目,具有公共产品的性质,必须强制参保。雇员制下的基础养老金项目是由政府、雇主和雇员三方缴费实施的保障基本生活的社会养老保险项目,符合责任主体多元化,在此政府必须从公共财政的角度出发承担起养老保障责任。
    其次,作为补充层次,为雇员分别建立各种形式的年金养老金,提高老年人的生活水平。在雇员制下,社会养老保险的理想模式包括为雇员建立的各种形式的年金养老金。不同于基础养老金计划,年金养老金计划一般由雇主创立,或是集体谈判决定,政府很少参与该计划的设立和管理。但是,有些国家的政府通过立法,强制雇主为雇员建立年金计划,并对其进行监督。它的直接目的是提高退休者的养老金水平,缓解未来巨大的养老金支付压力。
    最后,作为补充层次,在自愿参保的基础上大力发展储蓄性养老金计划。它是个人或家庭通过储蓄或其他方式自愿建立的补充退休收入保障计划。政府通过政策优惠鼓励个人建立储蓄计划,为退休生活积累更多的资金。一方面可以向个人提供补充收入保障,弥补国家举办的养老保险计划的不足;另一方面又可以为经济发展积累更多的资金。
    三、中国社会养老保险的现实选择
    在国际上,目标人群广泛、财务上的可持续性和管理简便被作为衡量社会保障制度的标准。结合我国社会养老保险的理想模式和这一衡量标准,应该把建立统一的、多层次的、覆盖全体国民的社会养老保险制度作为我国社会保险制度改革和发展的目标。为此,在讨论我国社会养老保险理想模式的基础上,本部分着重阐述我国社会养老保险的现状,寻找实现理想模式到现实选择之间的阻碍因素,从而提出我国社会养老保险发展的现实选择。
  (一)目前我国社会养老保险制度的现状
    作为社会主义国家,建国以后党中央和国务院十分重视社会保障问题。新中国成立不久,政务院就颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》,标志着我国社会保险计划正式启动。随后颁布的《中华人民共和国劳动保险条例若干修改意见》、《国家机关工作人员退休处理暂行办法》等,为我国养老保险制度的建立奠定了制度基础。
    改革开放以后,随着我国经济体制的改革,拉开了城镇职工养老保险制度改革的序幕,同时农村社会养老保险也在试点中逐步推进。1991年,国务院通过了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,为我国社会养老保险制度改革和发展提出了战略性的指导意见。1995年,国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》,明确我国社会养老保险制度的改革方向是实行社会统筹与个人账户相结合。为了遏制各地社会养老保险制度改革上“各自为政”的局面,国务院颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,统一了我国社会统筹和个人账户相结合的社会养老保险制度,确定了我国目前社会养老保险制度的基本模式,对扩大覆盖面产生了极大的推动作用。在改革取得巨大成绩的同时,我国的社会养老保险制度仍然存在着许多不可忽视的问题和缺陷。具体表现如下:
    1、社会养老保险制度的覆盖面不宽。这主要表现在基本养老保险覆盖面不宽,农村人口和非正规就业人口没有纳入到养老保险制度的覆盖范围。除农村之外,目前我国养老保险主要在国有集体企业,相当多的三资企业和多数个体私营企业都没有参加,即便国家公务员和大多数事业单位工作人员也没有参加。根据对《中国统计年鉴》、《劳动和社会保障事业发展统计公报》的数据分析,目前我国基本养老保险只能覆盖全国总人口约30%的城镇人口的60%,即全国总人口的18%,而世界各类公共计划覆盖的平均水平约为30%。可见,我国的社会养老保险制度在覆盖范围上依然存在缺陷。目前虽然出台了关于城镇非正规就业人口的养老保险参保办法,但是由于20%的缴费率使他们难以承受,导致他们仍然游离于社会养老保险“安全网”之外。
    2、社会养老保险制度条块分割、不统一。这主要表现在企业职工养老保险、农村养老保险和机关事业组织养老保险并存,并且地区之间和行业之间的缴费率以及支付标准存在差异。首先,公务员和事业单位养老保险独立于企业职工的养老保险制度。建国伊始,政务院通过的《国家机关工作人员退休处理暂行办法》和《国家机关工作人员退职处理暂行办法》,为我国干部离退休计划奠定了基础,并成为解决我国公务员养老保障的制度安排。对于公务员社会养老保险的改革,虽然少数地区已经进行改革试点,但大都没有全面铺开,只是“部分试行”。公务员和事业组织养老保险独立于企业职工的社会养老保险制度,与社会养老保险的统一性、广覆盖目标相矛盾,不利于降低制度运行成本。其次,农村和城镇

    社会养老保险存在二元分立结构,灵活就业人员的社会养老保险在试点中存在特殊性倾向。由于我国存在典型的二元社会经济结构特点,相应地,与社会经济结构相适应的社会保障制度同样存在明显的二元分立状态。在社会转型初期存在着大量特殊的弱势群体,包括失地农民、农民工、城镇中的非正式就业人员等灵活就业人员。由于他们所从事的生产方式的特殊性,很容易使他们的社会养老保险制度出现特殊性倾向,偏离制度统一性的发展方向。最后,这种不统一还表现在地区与地区之间的制度不统一、行业与行业之间的制度不统一和缴费率与支付标准不统一。
    3、企业年金和储蓄性养老金发展不足。国务院分别于1991年、1995年和1997年下发的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》、《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》和《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》,都要求建立多层次的养老保险制度,在基本养老保险的基础上鼓励企业建立企业年金,大力发展储蓄性养老金计划,同时发挥商业保险的补充作用。但是,在实践过程中,多层次的养老保险体系并没有建立起来,企业年金计划、储蓄性养老金计划实质性缺失。在客观上,形成了用单一的“基本养老保险制度”代替多层次的“养老保险制度体系”的事实。
    4、农村社会养老保险制度发展落后。自20世纪90年代初,民政部开始试点推行农村社会养老保险制度,试图依靠集体经济和农民自身的力量解决农村社会养老问题。民政部于1992年印发的《县级农村社会养老保险基本方案》规定,在保险基金的筹集上“坚持以个人缴纳为主,集体补助为辅,国家给予政策扶持的原则”,这样的规定使国家和集体所体现的社会责任过小。中央财政用于社会保障的支出绝大部分给了城镇职工。农村社会保障资金的重要来源实际是依靠传统农村的集体补助和投入。但改革开放以来实施的土地家庭承包经营制使集体经济力量受到严重削弱,特别是贫困地区的财政能力和集体经济实力有限,已无能力承担当地农民的社会保障资金。客观地说,我国农村社会养老保险存在着覆盖面小、参加养老保险的人数少、保障水平低等问题,无法满足老年人的生活需要。
  (二)构建社会养老保险制度理想模式的制约因素分析
    1、国家养老保障责任不明确。对农民和灵活就业人员等弱势群体的社会保障责任缺失。作为一个发展中国家,我国不仅拥有大量农业人口,而且在转型过程中产生了大量的社会弱势群体,如失地农民、农民工、灵活就业人员等。他们是国家发展和转型成本的主要承担者,政府对他们的社会保障负有主要责任。老年风险是他们遇到的最大的社会保障问题之一。从公共财政的角度出发为农民和灵活就业者建立养老保险制度是政府承担社会保障责任的主要表现。许多研究表明,随着我国经济的发展,财政收入不断增加,国家完全有能力帮助他们建立社会养老保险制度,预防老年收入风险。
    2、企业尽可能的推卸养老保险责任,拒缴、拖欠和逃避社会养老保险费,社会养老保险扩面困难。这一现象存在的原因之一在于企业养老保险缴费过高。我国养老保险缴费率(平均养老保险费与平均工资的比率)目前已经达到比较高的水平,从1991年的16%增加到目前的24%,远远高于10%的世界平均缴费水平,甚至高于20%的国际警界线。根据对OECD24个国家社会保障缴费率的统计,只有丹麦(24.55%)、意大利(29.64%)、荷兰(25.78%)、西班牙(28.30%)和葡萄牙(34.75%)等5个国家的社会保障税高于中国。我国的高缴费率主要在于庞大的转型成本——企业拖欠、逃避缴费现象严重,覆盖面、参保率难以提高。过高的收缴率大大增强了企业拖欠、逃避缴费的动机;而企业拖欠、逃避缴费的行为,反过来又影响了养老保险费的顺利征收,并使扩大养老保险覆盖面的工作难以实施。
    3、部门利益阻隔社会养老保险制度统一。这主要表现在地区利益保护使得社会养老保险统筹层次难以提高,以及个别行业养老保险难以纳入到统一的社会保障制度管理之中。统筹层次越高,社会养老保险抵御风险的能力就越强,理想的社会养老保险应该实行全国统筹。但是,现实中由于各地区经济发展水平、社会养老保险缴费以及待遇支付不尽相同,地方社会养老保险利益阻碍了统筹层次的提高。另外,个别行业利益也是阻碍社会养老保险制度统一的障碍。较为典型的是我国公务员和事业组织养老保险制度一直独立于整个社会养老保险体系之外单独运行。
    4、社会保障法律建设落后,缺乏法律保障。目前,我国还没有建立起统一的、适用范围比较大的养老保险法律制度,许多工作只能靠政策规定和行政手段推行,国家立法滞后,统一的养老保险制度被分割。
  (三)覆盖全体国民的社会养老保险理想模式的实现途径
    根据对我国社会养老保险制度的现状和实现理想模式的制约因素分析,为建立覆盖全体国民的社会养老保险制度,应该从改革和建设社会养老保险的三个子系统开始,实现路径如下:首先,完成城镇企业职工社会养老保险制度的改革;其次,为农民和灵活就业人员建立社会养老保险制度;最后,改革公务员和事业组织人员的养老保险制度。
    1、改革城镇企业职工社会养老保险制度,建立基础养老金计划并不断扩大制度覆盖面。降低缴费水平,刺激企业积极参保,把基础养老金计划的范围逐步扩大到国有企业、城镇企业、外商投资企业中方职工和私营企业所有员工中来。
    2、为农民和灵活就业人员普遍建立基于国家财政和个人缴费的基础养老金计划。农民属于自雇人制,由于个人承担的养老保险费用较高,因此参保率一直较低,而基础养老计划为他们参保提供了一个低水平的参保计划。西北大学“新型农村社会保障制度建设”课题组提出了个人和政府两方缴费模式的构想,并且分别从个人和政府两个供给主体入手,论证了各自的缴费能力。测算结果表明,在个人按纯收入的3%、政府按财政收入的0.6%的低水平的缴费比例下,基本可以达到50%的养老金适度需求水平,并且在以上设定的较低比例下,我国农村绝大部分地区有能力负担当地老年人口的养老金需求,并使得需求处于中等水平。同样,可以依据统一模式将灵活就业人员纳入到社会养老保险体系之中,从而实现制度的统一。
    3、推行公务员和事业单位养老保险制度改革,将其纳入与企业职工相统一的基础养老金计划。世界社会保障制度发展规律证明,在改革过程中必须正确处理制度安排的统一性与特殊性,从而建立统一的、透明的、降低运行成本的社会保障制度。
    美国社会养老保障制度改革和发展为我国公务员养老保障制度改革做出了很好的榜样。1920年,美国国会通过了公务员退休金计划(Civil Service Retirement System Plan,简称CSRS),标志美国建立了独立于私人部门的公务员退休计划,其与目前我国的公务员退休计划类似。1983年,为了扩大社会保障养老金制度的覆盖面,维持其在财务上的持续性;同时,适应世界社会保障制度改革的趋势——社会保障多支柱趋势,美国国会通过了社会保障法修正案,规定联邦政府新雇员参加社会保障养老金计划,改革公共部门的养老金计划,实现了社会养老金计划的并轨和统一。
    目前,我国与市场经济体制相适应的现代社会保障体系已经基本确立,统一的社会养老保障框架正在形成,为公务员养老保障制度改革提供了参照点和有利时机。
    4、大力发展年金养老金计划和自愿储蓄性养老金计划。建立多支柱的社会养老保险计划已经成为世界社会保障制度发展的普遍规律,发展补充层次的年金养老金计划和自愿储蓄性养老金计划是这一规律的客观要求。不仅可以弥补社会保障的缺位,缓和社会保障财务收支的尖锐矛盾,提高老年人口的经济收入和实际生活水平,而且能够增强老年经济保障的广度、深度和强度,能够为农民和非正规部门职工提供一个选择。同时,可以调节社会收入分配、合理引导消费、提高储蓄率,实现储蓄向投资的有效转化。
    在我国,作为补充养老保险层次和正在构建的养老保险体系的三大支柱之一的企业年金计划已经开始建立。按照企业年金规模占GDP的比例估计,到2012年、2020年和2030年将分别达到10%、15%和20%,规模分别达到1.5万亿元、5.8万亿元和14.5万亿元。2004年以来,《企业年金试行办法》、《企业年金基金管理试行办法》等法规相继出台,企业年金正式开始规范运作。但是,到目前为止,我国企业年金计划的覆盖面不大,基金规模有限,仍存在着巨大的发展空间。
    另外,随着公务员和事业组织养老保险制度的改革,公务员和事业组织人员被纳入到多层次的社会养老保险体系之中,单一的基础养老金计划同样难以满足他们的生活需要。因而,需要在基础养老金的基础上,大力发展针对公务员而建立的共济年金和针对事业组织而建立的职业年金计划。同时,在农村集体经济发达的地区,发展补充层次的年金养老金计划。

(作者单位:西北大学公共管理学院)

 
 
 
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