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中国企业年金发展缓慢的思考 (作者:褚福灵)
   时间:2008-03-25

  量资金沉淀在银行,国家推出企业年金制度,鼓励有条件的企业为职工建立补充养老保险计划,以提高职工退休后的待遇水平,并发挥盘活闲置资金和提高职工凝聚力之作用。在2004年,劳动和社会保障部联合财政部等部委发布了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》等部门规章,旨在促进和规范企业年金工作的开展。但现实情况表明,企业年金工作进展缓慢,企业和职工的积极性普遍较低。是宣传力度不够、税收优惠政策不到位、运行规则不具体,还是企业年金制度本身存在缺陷?要对这些问题进行回答,需要重新审视中国现行企业年金制度及其运行情况,并进行认真反思。

  一、企业年金的内涵

      根据《企业年金试行办法》,企业年金是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上,自愿建立的补充养老保险制度,是多层次养老保险体系的组成部分,由国家宏观指导、企业内部决策执行。在国外,企业年金一般被称为私人养老金计划、职业年金计划或雇员年金计划,以便同公共养老金相区别。

  我国实行多层次的养老保险体系,基本养老保险为第一层次,属于基本保障范畴,国家强制实行;企业年金为第二层次,属于企业补充保障范畴,企业自愿选择;个人储蓄性养老保险属于第三层次,属于个人自我保障范畴,个人自主投保。

  可见,企业年金属于基本养老保险的补充形式,不是法定行为,是企业的自愿选择行为。那么,企业为什么要选择建立企业年金?企业选择建立企业年金的经济条件、市场条件、法律条件、人才条件和思想条件等是否成熟?通过对以上问题的分析,将揭示出现行企业年金制度存在的缺陷及阻碍企业年金发展的原因。

    二、企业年金制度缺陷

       以《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》的颁布为标志,应当说中国的企业年金制度建设取得了明显进展。但随着时间的推移,现行企业年金制度的一些缺陷也逐步显现出来。

  (一)企业年金基金安全问题

  现行企业年金制度中,虽然明确了受托人、账户管理人、托管人和投资管理人之间的制约关系,并明确了年金基金的投资范围、信息披露和监督检查等要求,但并没有明确回答或者提示企业年金一旦损失或者灭失谁来承担责任以及如何承担责任等问题,而这一问题恰恰是企业和职工最关心的问题。

  (二)风险不对称问题

  企业年金作为一种自愿投资行为,投资风险是客观存在的,但作为投资的受益人——企业职工(尽管企业将为企业年金投入一部分资金,但归根到底是为企业职工进行的投资,所以企业年金的投资受益人是职工)与其他营运主体在承担风险方面存在严重不对称。

  如现行制度规定,账户管理人按照开设账户的多少收取管理费用,受托人、托管人和投资人都按照企业年金基金净值的一定比例收取管理费用。他们的收益仅仅同基金的净值挂钩,能够做到“旱涝保收”,而真正的投资主体——受益人的收益却是不确定的。

  (三)制度操作性差的问题

  尽管出台了《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理办法》,但企业年金制度本身的操作性较差。一个典型的例证是,企业要建立年金理事会,但年金理事会的权利和义务到底是什么,能不能承担受托人的法律责任,此类问题企业尚不清楚,相应的法律法规又没有,这在一定程度上造成了企业缺乏主动性。再比如,现行办法设计的企业年金市场运作中,对于机构之间怎么配合、如何制约等没有明确规定。

   三、企业年金运行效果

      我国从1991年就提出建立企业补充养老保险,在长达十多年的时间内发展相当缓慢。根据《2000年度劳动和社会保障事业发展统计公报》和《2001年度劳动和社会保障事业发展统计公报》,到2000年底,全国参加企业年金制的从业人员为560万人,全国企业年金基金滚存结余192亿元;到2001年底,全国参加企业年金制的从业人员为193万人,全国企业年金基金滚存结余49亿元。2001年同2000年相比,不论是企业年金的参保人数还是基金结存数额都有大幅度下降。在2000年以前各年度中,以及2002年到2005年的劳动和社会保障事业发展统计公报中都没有提到企业年金的统计数据。根据《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》,2006年年末全国有2.4万户企业建立了企业年金,缴费职工人数为964万人,年末企业年金基金累计结存910亿元。这些数据表明,企业年金事业有了一定发展,但发展状况并不乐观。

  同时,企业年金在实际操作层面呈现出“三冷三热”局面。主要体现在执行系统即劳动管理部门“上热、下冷”;运作系统“机构热、企业冷”;政策层面“市场热、源头冷”。政策出台密集,上级管理机关热,但是下级执行部门冷淡,甚至很多地方的主管部门都解释不清楚企业年金是什么;从运作系统上看,“机构热”体现在37家有企业年金资格的机构积极性很高,但是下游的企业冷淡,不积极参与;从政策层面来看,市场运作方面的政策、规则等比较热,但是源头的政策比较冷,目前为止还没有企业年金理事会、企业年金管理委员会等相应政策文件出台。之所以出现这种“冷热不均”现象,必然有其内在原因,进而影响了企业年金的发展。

   四、企业年金发展缓慢的原因

     (一)对企业年金安全保值存在忧虑——没“安全”

  中国的企业补充养老保险已经有十几年的历程,但资金规模始终较小,进展缓慢,其中资金运作的安全性是职工和企业顾虑最多的问题。作为一种基金,要实现增值自然离不开金融市场,而金融市场环境不成熟也就成为企业和职工对企业年金市场化运作予以置疑的主要原因。

  据有关方面的乐观预测,年金市场全面推开后,每年的新增规模应在800亿到1000亿左右,10年后将达10000亿。这种预测的根据不得而知,但确实诱人。钱能生钱,尽人皆知。很多人在盯着年金这笔“热钱”,心中却各有盘算。或许有些人看到的仅仅是钱而不曾在意它是什么“年金”。

  作为发起人的企业和职工,对于他们集腋成裘而形成的基金,当然希望通过市场运作,把雪球越滚越大。然而,按照现有操作办法,层层委托之后,管理成本将在年金净值的2%以上,运营收益空间到底有多大实在是一个问号。再经过受托人、账户管理人、托管人和投资管理人的多次分配之后,可能所剩无几,甚至可能亏空。这样一来,即使在参与各方都遵守规矩的情况下,年金的安全保值问题也存在较大风险。

  在现实工作中,总会有职工提出“40年后能否拿到养老金”、“谁来监督基金管理公司和信托公司”、“政府职能部门如何保证员工养老金不会越变越少”这样一些被普遍关注的问题。由于建立了企业年金计划的企业职工,每个月的工资除了要扣除正常的社保等费用以外,还要拿出一部分钱来交到企业年金基金里,而且这个基金只能到职工离退休以后才能拿到。这对一个年轻人来讲可能是30年甚至40年的时间,这么长时间会遇到政策变动、通货膨胀等投资风险,职工自然要问:谁能保证几十年以后我真的能拿到这笔钱?鉴于以上顾虑,很多职工甚至明确地说这个钱实在不行就存到银行里,这样起码能保本,因为这可是职工的养命钱。

  由于我国的资本市场并不成熟,企业年金进行市场运作时有较大的风险,人们产生这些疑虑是合乎常理的。由此看来,只有培育一个较长远、稳赚不赔的投资市场才能保证年金基金的安全,这一点我们做得到吗?正是基于这样的忧虑,导致作为投资人的企业和职工谨慎出手。

  (二)企业缺少金融管理人才——没人

  有的企业表示,企业缺乏专业的金融投资人员,把年金基金交给社会上的机构去管理则让人不放心。这话很有道理,也反映了企业在发展企业年金方面的人才需求。

  根据《企业年金基金管理试行办法》规定,设立企业年金的企业及其职工作为委托人与企业年金理事会或法人受托机构(以下简称受托人),按照国家有关规定建立委托关系,委托合同应当报劳动保障行政部门备案。也就是说,企业和职工作为委托人,把企业年金基金交给年金理事会或者独立的法人受托机构,其间的利益关系是通过合同约定的。但这种合同如何订立才能更好地保障受益人的合法权益,就需要精通企业年金方面的专业人才。在专业人才匮乏的情况下,企业显然不会贸然把企业年金基金交给有关金融机构运作。

  (三)企业经济实力较弱——没钱

  企业年金具有“锦上添花”的补偿功能,有人认为它是“富人的游戏”,只有财大气粗的国有垄断企业才敢尝试,而中小企业在面对企业年金时,几乎都发出“想说爱你不容易”的声音。多数企业认为,能够按时足额发放职工工资已经不错了,企业年金简直就是奢求。因此,年金计划的实施绝不仅是一个担当社会责任的问题,而必然与企业的经营业绩和竞争实力有着直接的因果关系,从这个角度上看,年金计划的实施与否也反过来映衬着企业的经营状况和竞争实力。

  (四)企业经营机制欠佳——没动力

  国有企业是建立企业年金的主导力量。由于涉及企业内部收入与分配的重大调整,国企在建立企业年金时,一般都需要国有资产管理部门的批准。因为各地对于国企领导的考核以创造多少利润,上缴多少税收为主,为员工提高多少福利并不是重要和紧迫的工作,进而导致企业年金的发展缺少内在动力。另外,如果建立企业年金,由于国企职工年龄偏大以及退休人员较多,将会带来沉重的“历史债务”,很难求得公平合理的分配方案,这也是困扰企业领导的一大难题。

  对于民营或者三资企业而言,压低人力成本是其获取利益的主要手段,况且这些企业都存在着将利润做负的激励,税收优惠政策显得并不重要,建立年金也不是当前的选择。

  (五)企业年金税收政策不到位——没实惠

  税收优惠政策是激励企业建立年金的主要外在动力,但目前企业年金的税收优惠仅仅体现在缴费在工资总额4%以内的部分在所得税前列支这一项,力度较小。从有税收优惠政策的辽宁省来看,由于缺少必要的细则及个人所得税处理办法,税收优惠政策对企业年金的激励作用有限。更何况有的地方政府对年金的税收政策不明确,让企业无所适从。

  另外,我国企业社会保险支出较高是不争的事实,如果再建立企业年金,势必增加企业成本,这也是制约企业年金发展的重要因素。

    五、促进企业年金发展的思考

    (一)切实保障企业年金受益人的利益

  在现行的年金制度中,没有充分体现确保受益人利益的基本精神,应当予以反思。受益人是企业年金事业发展的动力,也是最脆弱、最容易受伤害的群体,因此各国都将保护受益人利益作为核心原则。我国信用意识还比较欠缺,更要通过完善法规、加强监管、信息披露、畅通投诉渠道等措施,强化对受益人利益的保护。特别是企业年金基金管理机构,必须树立诚信意识,以保护受益人利益为己任,用优质服务取信于民,提高市场的吸引力。

  由于目前我国的政策法规和制度尚不完善,企业年金管理机构和委托人及其职工的利益诉求能力是不均衡的,后者往往处于弱势和被动地位。为了确保受益人的利益,我国需要建立一个职工即委托人自己的维权组织,通过这一组织表达委托人和职工自己的利益诉求,防止企业年金管理机构在年金计划的运行过程中损害职工的利益。

  (二)形成风险共担机制

  在现行企业年金制度中,并没有谈到一旦投资失败风险如何承担的问题。在收益分配中,所有的管理费用都同基金的净值挂钩,没有同基金的增值挂钩,缺少风险共担的机制。固定的费用率大致在2%左右,如果不能有明显高的收益回报,恐怕会低于银行存款利率。

  企业之所以对所投资金的回报率持怀疑态度,同现有制度缺少风险共担机制有关。由于政策明确规定,国家、企业和年金经营当事人都不承担基金损失的风险,在企业年金收益不能确定的情况下,让受益人几乎承担了全部的市场风险,而对企业年金运营的当事人(包括受托人、托管人、账户管理人和投资人)而言,不论企业年金的投资收益如何,将稳拿固定的收益,这种制度设计缺少了对年金当事人的制约和激励,不利于当事人管好用好年金基金。因此,在年金基金营运当事人“旱涝保收”的情况下,让受益人承担全部市场风险的制度设计是有失公允的,需要进一步完善。

  (三)加强企业年金基金的功能性监管,确保企业年金运营安全

  企业年金基金监管是保障基金安全增值的重要措施。企业年金监管主要是两个层面,一是规范性监管,即企业是否按照相关要求制订年金计划,不符合要求的将不能得到税收优惠政策;第二个层面是基金投资管理运营的监管。

  企业年金监管是劳动保障部门协同银监会、保监会、证监会等部门的监管,是一项“功能性监管”。企业年金运行涉及银行信托、证券、保险等多个领域,要最大限度地避免出现监管的真空或者重复监管,就必须强化各个部门的监管功能。监管部门要各负其责,重在监督取得资格的机构依规运作,而不是拼争市场利益。业务主管部门要加大执法力度,防止先乱后治、甚至乱而不治。监管部门不管从哪个角度出发,目标和宗旨都是要控制风险,确保企业年金基金安全运营。只有各方面齐心协力,才能既保证安全,又稳定增值,使广大员工真正得到实惠。

  (四)加大税收优惠力度,促进企业年金发展

  税收优惠是推动企业建立企业年金的动力。由于不同层次养老保险的功能和目标均有所不同,我国采取了不同的税收政策。对基本养老保险,基本上实行的是“三免”政策,即对企业和个人缴费环节、运行环节和领取环节免征个人所得税或企业所得税。而对企业年金,则只对企业在工资总额4%以内的缴费允许在企业所得税前列支,在其他方面则没有税收优惠。由于税收力度较小,影响了企业参加企业年金计划的积极性。为了促进企业年金的发展,建议有关部门采取切实措施,加大税收优惠力度。

  (五)加强企业年金宣传,吸引更多的企业和职工参与年金计划

  加强宣传是推进企业年金发展的重要任务。企业年金的源头和落脚点都在企业,要使年金得到较快发展,宣传是首要任务。调查显示,企业经营者中知道企业年金的只有40%多,而真正有所了解的只占其中的30%,有1/3的企业主认为企业没有这个责任。很多员工将年金视为企业额外收取的费用,并没有看作是自己的补充养老投资。一些企业的人力资源部门也认为建立企业年金还不如直接向员工发放公积金或者奖金,以解决青年人购房、买车、子女教育等现实需要。造成这些问题的原因是多方面的,除了需要在完善我国现行企业年金制度、优化金融市场环境、提高企业经济效益和转换企业经营机制、培养企业年金方面的专业人才、壮大企业年金市场中介服务机构等方面采取措施外,还需要通过多种方式宣传企业年金政策和市场化管理运营的规则,以便使企业及其职工加深了解,付诸行动。

  (作者单位:中央财经大学社会保障系)

 
 
 
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