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养老保险管理体制创新研究 (作者:杨立雄)
   时间:2008-03-25

  编者按:养老保险制度可持续发展作为建立健全社会保障制度的重要组成部分,已成为国际和国内社会保障研究领域的热点问题。我国养老保险制度经过多年改革,取得了丰硕成果,但也存在一定问题。为推动建立健全适合我国经济发展水平的养老保险制度,中国社会保险学会组织社会保险领域的专家学者开展“养老保险制度可持续发展研究”,力图通过对现行养老保险制度的分析,找出影响养老保险可持续发展的因素,提出更加合理的养老保险制度设计方案。该课题由总报告和四个分报告(政策研究、体制研究、基金研究和企业年金研究)组成。为展示研究成果,本刊将陆续刊登出该课题的研究论文。

  在进行养老保险政策的选择时,有两个问题是必须回答的:对于国家来说,什么制度是最适当的?对于制度的管理者来说,什么样的机构设置是最有效率的?第一个问题的选择决定了第二个问题的答案。

  一、我国养老保险管理体制的沿革及问题

  自上个世纪50年代以来,我国城镇职工养老保险政策历经了几个阶段的发展。1951年颁布实施《中华人民共和国劳动保险条例》,标志着城镇职工养老保险制度的建立。在随后的几年里,国家对此条例进行了修订和完善,初步建立了与中国国情相适应的养老保险政策体系。“文革”时期,各级工会组织和劳动部门相继被解散,社会保险变为“企业保险”。改革开放后,逐步恢复养老保险制度。从80年代后期开始,国务院相继颁布条例,完善城镇职工养老保险制度。90年代确定了养老保险社会统筹、基金三方负担和“统账结合”原则,建立了“部分积累”模式,养老保险制度从分散化走上了统一化的道路。

  (一)管理体制的沿革

  与养老保险政策相适应,城镇职工基本养老保险管理体制也经历了几个发展阶段。

  1、管理体制的初步确立

  根据《中华人民共和国劳动保险条例》规定,社会保险的行政管理部门是中华全国总工会,劳动保险金由中华全国总工会委托中国人民银行代理保管。企业行政方面或资方向中华全国总工会指定代收劳动保险金的国家银行按月缴纳劳动保险金。每月缴纳的劳动保险金,30%存入中华全国总工会户内,作为劳动保险总基金,70%存入各企业工会基层委员会户内,作为劳动保险基金。中华全国总工会对各省、市工会组织,各产业工会全国委员会的调剂金,有统筹调用的权力。

  这一时期的养老保险管理主体有两个,即工会组织和劳动部门。中华全国总工会是全国劳动保险事业的最高领导机关,统筹全国劳动保险事业的进行,督导各地方工会组织、各产业工会组织有关劳动保险事业的执行。各级工会具体负责劳动保险业务的开展,督促劳动保险金的缴纳和支付;监督企业行政方面或资方养老金支出;审核劳动保险基金的收支。劳动部门是劳动保险业务的监督机关,贯彻劳动保险条例的实施,检查劳动保险业务的执行,并处理有关劳动保险事件的申诉。

  “文革”时期,劳动保险工作遭受严重的挫折和损失,养老保险工作也未能幸免,管理机构和退休费用社会统筹均被取消,养老金异地支付制度被停止。工会组织瘫痪,一切活动被迫停止,原来由工会系统与企业共管社会保险的机制变成企业管理的机制。后来,劳动部门根据国家有关要求,逐步建立起管理劳动保险业务的工作,开展劳动保险业务。

  2、管理体制的形成

  进入80年代后,政府开始对养老保险政策实行改革,部分省(市)实施市、县退休费统筹;1986年,国务院颁布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》,建立了企业、个人、国家三方缴纳养老保险金的机制;1991年,国务院提出养老保险要逐步过渡到省级统筹的目标,并且明确了劳动部门和经办机构的职责和性质,劳动部门负责管理城镇企业职工的养老保险工作,社会保险经办机构是非营利性的事业单位,经办基本养老保险和企业补充养老保险的具体业务,管理养老保险基金。1995年,国务院提出养老保险在管理体制方面的改革目标是建立管理服务社会化的养老保险体系,养老保险体制的改革原则是行政管理与基金管理分开。社会保险行政管理部门的主要任务是制订政策、规划,加强监督、指导;社会保险基金一律由社会保险经办机构负责管理;各地区和有关部门要设立由政府代表、企业代表、工会代表和离退休人员代表组成的社会保险监督委员会,加强对社会保险政策、法规执行情况和基金管理工作的监督。同时,实行行业统筹。部门和行业管理的分割是这一时期养老保险管理体制的最大特点。

  (二)现行管理体制架构及存在问题

  1、管理体制架构

  1998年,中央政府组建劳动和社会保障部,统一管理社会保险事务,其在养老保险方面的职责是拟定养老保险政策并组织实施,监督养老保险基金运营,保障养老保险基金安全。

  经过改革,从纵向看,我国养老保险管理体制形成三个层次:第一层次为高层行政机构,属于领导和决策层次;第二层次为中层行政机构,属于辅助决定、实施领导和传递层次;第三层次为基层行政机构,属于执行层次。这三个层次分别对应劳动保障部、各省市劳动保障厅(局)、区县劳动保障局,上一层次对下一层次主要是政策法规的领导和业务指导,不存在直接的行政隶属关系。从横向看,从上到下每一层次均设置了行政管理机构、经办机构和监督机构。养老保险的行政管理机构是劳动保障部门,其主要职能是制定养老保险政策、规划,进行监督指导;经办机构受劳动保障部门委托,具体办理养老保险业务,开展管理服务工作。

  现行的管理结构分为三大块,即养老保险的业务主管部门、养老保险业务的经办机构和养老保险的监督部门,这三大块构成了“条块结合,以块为主”的扁平化养老保险治理结构。

  从行政关系看,最高领导机构是国务院,劳动保障部是一个宏观的管理者,行使全国养老保险政策的制订、执行及监督的权力,指导、监督和检查省、市劳动保障部门的业务开展;省级劳动保障部门在省级政府的领导下开展工作,制定本地区的养老保险政策,指导监督本地区劳动保障部门的业务开展;市级劳动保障部门在市级政府领导下开展工作,拟订本地区基本养老保险的有关政策,指导、监督、检查全市养老保险的业务工作;县级劳动保障部门,其主要职能是贯彻执行养老保险政策、组织实施。

  从养老保险业务看,经办机构是在劳动保障部门领导下,拟定业务办事程序与操作规范等政策,并组织实施,同时指导下一层次社会保险经办机构开展业务。

  从监督关系看,监督部门包括人大、政协、财政、税务、审计等部门,与劳动保障部门之间互不隶属。监督分为三部分:(1)行政监督:包括劳动保障部门、税务部门、财政部门、银行;(2)审计监督:包括国家审计和社会保险经办机构的内部审计;(3)社会监督:包括人大、政协及新闻媒体。

  

  2、存在的问题

  现行管理体制存在的问题主要表现在以下几个方面:

  一是管理体制造成政策差异过大,不利于劳动力的流动。在“条块结合,以块为主”的扁平化养老保险管理体制中,各级政府所属的社会保障职能部门是组织管理体系的核心,承担了政策制定、基金征收、基金管理、投资运用、养老金发放、争端处理等多项职能。从组织治理结构的绩效来看,它使高层管理部门摆脱了日常事务,成为有力的决策结构,并使各个职能部门充分发挥其管理的主动性和灵活性。由于组织分权的增加,组织中各个层次的成员在一定程度上可以对环境采取较为灵活的应对策略,虽然在一定程度上会提高组织的效率,但是这种以分权为纽带的管理模式,在目前由于上下级之间的互不隶属、更多权力(包括人、财、物、事等权力)集中于同级的政府手中、分权大于集权的情况下,导致各级政府各自为政、各管一块,各级拥有政策的制定权、组织实施权和监督权。在这种体制下,越往高层,在政策的制定中,越只能做原则性规定,缺乏操作性。各地在执行政策过程中,不得不根据本地情况制定具体的可操作的政策或者解释性的政策。

  二是扁平化结构降低组织效率。在扁平化的治理结构中,上一级管理层与下一级管理层形成委托——代理(Principal- Agent)关系,但这种委托——代理关系只是名义上的,没有实际的契约约束力。委托人与代理人均是“经济人”,有着自己的利益目标,很容易导致政策的变形。首先,从条上看,各级委托人——代理人(中央政府——地方政府——基层政府形成三级委托——代理关系,同样经办机构也存在类似结构)存在不同的利益目标。上级(委托人)期望能有效地监督和控制下级 (代理人)的行为方式,下级(代理人)却有自己的利益目标,并拥有上级(委托人)所不知的“私有信息”,因而上级(委托人)所期待的下级(代理人)的表现行为与实际行为之间有一定的差距。其次,由于中央政府、地方政府和基层政府的目标、利益存在差异,很容易出现指令矛盾,从而导致组织效率的下降。

  三是导致管理者之间的关系复杂化。社会保险管理工作相当繁杂。养老保险又是社会保险项目的重中之重,其长期性、积累性和计算的复杂性决定了管理体制必须统一,政策执行必须具有权威。但是,目前的管理体制却具有明显的分散性,上下级劳动保障部门之间的政策不具统一性,造成统筹层次不一、垂直管理与分散管理并存。下级政府在政策制定中权力逐步增加,导致上级政府权威性降低。

  四是基金征缴脱节。目前。征缴体制主要有社会保险经办机构征收与税务部门征收。由于各部门之间渠道不畅,信息共享困难,中间环节多,造成数据、凭据传递不及时,账目、数据常有出入,导致基金安全性降低。

  二、管理体制改革模式选择

  现行的管理体制降低了管理效率,阻碍了劳动力的流动,扩大了地区间养老保险基金的收支差距,并进一步扩大了地区间退休金待遇差距。因此有必要建立新的养老保险管理机制。改革的目标是建立政策统一、机构统一、高效率运作的管理体制,做到管理高度社会化、服务规范化、数据信息化。

  (一)管理体制改革原则

  1、政府主导与社会化相结合原则

  有人认为,在我国“统账结合”的基本养老保险制度中,个人账户基金属于私有产权模式,具有私人产品属性,个人对账户基金拥有终极所有权。根据新古典经济学的分析,在产权明晰的条件下,对于私人产品的需求和供给可以依靠市场力量实现均衡。在我国,城镇职工基本养老保险中的统筹基金的公共属性并没有改革,其调剂、分配功能需要政府来主导。统筹层次越高,养老保险基金的调剂、分配功能越强,政府的主导作用越大,越能显现养老保险的公平性。而且,在我国,政府的公信力远远大于其它社会组织和市场组织,因而宜采取政府管理模式。但加强政府的主导作用,并不排斥市场的参与。在养老保险基金投资运营的过程中,应充分发挥市场作用,整合金融机构力量,达到养老金投资收益的最大化;进一步加强对基本养老金社会化发放工作的领导和管理,确保有关工作措施的落实,发挥银行、邮局等社会服务机构的作用,最大限度地节省行政开支,提高效率,最终形成公共部门、营利组织、非营利组织、社区和个人共同参与,以政府管理为主导,多管齐下的养老保险管理格局。

  2、政事分开原则

  将行政性管理和事务性管理分开。行政性管理机构履行政府职能,主要负责政策、规划、协调以及改革方案的设计、修订,对社会保障事业机构进行必要的行政监督;事务性机构主要负责各类服务性事务工作,定位为非营利机构,在政府领导下,负责社会保障事业的运作,为投保单位和受保人提供优质高效的保障。养老保险的监督则由第三方(社会保障监督委员会)负责。

  3、法制化原则

  养老保险是国家行政管理的一项重要职能工作,需要通过立法来实施,需要依靠法律来界定。目前,我国养老保险管理主要依靠政策指导,各地政策和做法差异较大,管理不规范,缺乏强制力,因而急需加强养老保险的立法,科学严谨地规定养老保险缴费义务和国家的财政责任,规定养老保险的服务机构、管理机构和监督体制,规定养老保险的适用范围、筹资方式、受益人的资格和条件、发放标准和补偿办法。养老保险管理的基本任务就是保证现行养老保险法律、法规、政策的贯彻落实,依法行政,有序管理。

  4、板块设计原则

  在完善现有管理体制时,坚持板块设计原则,即行政、经办和监督三大板块分开设计,各自完善,独成体系,但同时又要注意加强板块之间的沟通。行政板块属于养老保险政策的制定者、组织实施者及监督者;经办板块受托于行政板块,具体办理养老保险事务,两大板块的关系是委托——代理关系;监督板块的基本职能是监督养老保险基金的管理和运营,保障养老保险基金的安全,它与前两大板块的关系是监督与被监督的关系。

  (二)管理体制改革措施

  1、实现省级统筹

  目前,我国统筹范围有三种,即省级统筹、市级(地区)统筹和县级统筹。只有少数地区实施省级统筹,大部分地区还处于市(地区)级统筹,个别地区仍停留在县级统筹的层次。根据“大数法则”,实现省级统筹首先要解决省内地区之间的利益平衡问题,防止出现“鞭打快牛”现象;其次要解决省级财政的责任问题,对现有的分税制财政做适度调整,提高统筹层次是未来养老保险体制改革的必然趋势。

  2、实行垂直管理

  现在采用的管理模式有两种:一是科层制组织,二是扁平化组织。

  科层制组织结构特征像金字塔,从其结构特征来看,纵向强调以等级为基础,以统一指挥、命令、控制为原则;横向强调以分工为基础,组织按职能划分为若干部门,每一部门有自己专门的工作领域。它强调严格的等级制度,按照顺序工作、严格定义的任务、指令和控制的原则来运转。科层制趋向于权力的集中,以便要求“所有岗位的组织遵循等级制度原则,每个职员都受到高一级的职员的控制和监督”。在相对稳定的市场环境中,科层制管理不失为一种效率较高的组织形式,因为它保持了组织的协调和统一。但是其弊端也是明显的,由于组织结构层次太多,信息、指令的传递极其缓慢,而且在传递过程中难免失真和扭曲,从而导致效率低下。同时,这种结构对快速变化的外部环境的适应能力极差,易导致权力的滥用,产生腐败。

  扁平化组织结构强调分权管理,减少各层级之间的联系,加强各基层组织之间的独立性。从组织的结构看,纵向职权等级较少,强调上下级双向的信息沟通,注重分权决策,组织资源和权力侧重于基层;横向跨职能部门围绕共同的任务开展合作,具有充分自主权的以任务为导向的工作小组作为基本单位。扁平化组织强调平等、合作,是一种松散的、灵活的、具有高度适应性的组织结构形式。但其易导致行政失控(如政令不通),行政目标在不同层级中扭曲、变形、乃至对立,最常见的表现是上级政府与下级政府的目标不一致。上级政府更多关注的是带有全局性、战略性的宏观目标;而下一级政府则更看重本地区局部的、短期的发展目标。实行分级管理,很难保障地方政府能自觉地按照国家有关法律法规和总体规划的要求管理养老保险,于是“上有政策,下有对策”的现象时有发生,本位主义、分散主义、保护主义以及公共开支和行政成本的提高成为这种组织结构的典型特征,半自治性的执行机构成为管理、服务水平的促进因素,但未达到减少检验、控制和协调的初衷,而出现了一系列失调和失控。

  上述两种管理模式在管理上有很大的差异:在管理理念上,科层制强调集中集权管理、全面全程管理,多用直接干预方式、命令式钢性管理,而扁平化强调分散分权管理、侧重阶段管理,多用间接调控方式、对话式弹性管理;在权力结构上,科层制强调增权及服从,决策权集中在高层,而扁平化强调分权和自治,决策权分散于整个组织;在机构设置上,科层制适用于多层级远距离管理,而扁平化适用于少层级近距离管理。

  对于养老保险这种需要从全局利益出发,更适合于科层制的垂直管理模式。受国情所限,目前实行经办机构省级垂直管理体制是现实的选择。在这种组织结构中,委托——代理的关系变得较为明晰:一方面,职能部门接受省级政府的委托,承担起政府所确定的养老社会保险的各项任务;另一方面,作为中介机构,接受单位、个人的委托,承担起养老保险具体运作的业务。在双重的委托——代理关系中,养老保险经办机构的职能得到进一步加强,其积极性也得到一定程度的提高。

  三、管理主体职能改革

  养老保险制度设计涉及到国家\政府、经办机构、雇主和雇员、受益人的利益,他们在养老保险制度的建立与实施过程中具有不同的角色,负有不同的职责。实现省级统筹的垂直管理体制,各级管理部门的职责也相应会发生变化。因此,重新界定各管理主体职责是实现这一转变的首要任务。

  (一)国家/政府职能的重新界定

  在绝大多数国家,政府是养老保障管理主体,甚至部分国家还是养老保障的供应主体。国家\政府的主要职责包括:制定政策和监督政策的实施;制定相关法律和监督法律的实施,以建立稳定的财务和金融体制;监督公共和私营经办机构。无论是集中管理还是分散管理,中央政府和地方政府在养老保险中具有不同的职责。明确划分不同级别政府在养老保险中的责任是改革得以成功的关键。

  1、中央政府

  中央政府对养老保险垂直管理的创新起着制度供给和推动作用。中央政府和省政府及省级劳动保障部门之间的关系是一种委托——代理的关系。劳动保障部门直接受省、市政府领导,在信息获得方面,省、市政府具有得天独厚的优势;相反,中央政府对信息的掌握滞后,而且存在失真现象,明显处于劣势。从这点上说,中央政府处于“委托人”的地位,省、市政府及省、市劳动保障部门则处于“代理人”的地位。中央政府作为管理部门,只能从宏观层面作一些原则性、目标性、框架性的规定。中央政府通过省政府及省级劳动保障部门实现其宏观调控目标,同时也赋予了省政府及省级劳动保障部门在管理方面更大的权力。

  2、省级政府

  省级政府在养老保险垂直管理制度的实施过程中起着主要执行者的作用,它集双重身份于一身,既是“代理人”(相对于中央政府而言),也是领导者(相对于省级以下的地方政府)。一方面,要完成中央政府的宏观调控和改革目标,严格执行和贯彻中央政府的政策方针;另一方面,为完成地方经济发展目标,对政策的执行力度必打折扣。作为理性的“经济人”,它必然要同中央政府进行博弈。因此,建立何种激励机制是中央政府面临的最大难题。

  省级劳动保障部门在劳动保障部(业务上指导)和省级政府(行政上隶属)的双重领导下开展工作。它既是贯彻执行中央有关法律、法规及政策的具体部门,又是服务于各省经济建设与发展的服务机构。一旦当实际的经济运行与有关规则发生磨擦、冲突时,它将处于两难境地。目前能采取的主要措施是保持中央政策的权威性,降低养老保险政策在执行过程中的灵活性,争取全国政策的统一,同时也为全国统筹打下政策基础。

  3、市、县级政府

  实行省级垂直管理,意味着经办机构负责人变成由省级劳动保障部门任命,人事上的改革使管理层次更加紧密,这为更好地统一规范本区域内的政策提供了保障。由于地方对养老保险财政责任的减轻,致使地方政府的责任感下降,在新制度实施过程中利益损失最大,极容易成为新制度推行的最大阻力。

  4、责任分担机制

  实行省级统筹后,市、县两级劳动保障部门与社会保险经办机构的行政隶属关系发生变化。因此,建立省、市、县各级政府基本养老保险责任分担机制成为实现省级统筹的关键。实行市级统筹的地区采取的做法是:县级政府社会保险工作职能上移后,在社会保险费征缴上要继续承担督促所辖企业按时足额缴纳社会保险费的责任。凡因征缴率不足一定比例而发生的资金缺口,由县级财政负担;达到一定比例以上的,由县级财政和市级财政分担。实行省级

  统筹地区采取的做法是:基本养老保险基金征缴和清欠任务完成情况纳入市、县(区)政府目标责任考核。建立基本养老保险基金支出预算制度,确定基本养老保险基金支出预算,并下达各地,执行中超出预算部分,由省、市共同分担。财政部门调整支出结构,加大投入。省级劳动保障部门要加强退休审批工作,严格退休审批程序,建立检查、监督机制,健全责任追究制度,杜绝违规退休。无论采取哪种做法,最根本的一点是保证各级政府应负起相应的责任。

  (二)经办机构职能改革

  1、职责划分

  经办机构的主要职责是做好基础性工作,即开展社会保险基金的筹集、支付、管理、运营事务,组织实施社会保险的基础性、技术性、事务性和服务性工作。

  在现有的管理体制下,养老保险责任逐步被扭曲为下级过度依赖上级,上级的责任无限扩大,下级的责任不断上移。当下级养老保险基金出现缺口时,调剂的责任就全部落到上级身上。因此,实行省级重直管理体制,必须改革经办机构管理方式,经办机构可实行“二级核算,三级管理”的治理结构,即省级经办机构管理市级经办机构,市级经办机构管理县级经办机构。

  省级经办机构隶属于省级劳动保障部门,属财政全额拨款的事业单位。其职能定位于社会保险的管理型机构,负责指导、协调、监督、管理养老保险等业务的经办,但不具体经办社会保险业务,办理业务全部转为属地管理。具体来说,其职责主要有:负责实施国家和省有关社会保障的政策;编制社会养老保险基金预算和决算草案,负责社会保险基金的管理、运营;负责全省经办机构的行政管理、业务管理、经费管理和人员管理工作;负责社会保险的社会化服务管理工作。

  市级经办机构由省级经办机构直接领导,属于全额拨款的事业单位,其职能是:负责本地区的养老保险业务。县级经办机构为市级经办机构的派出机构。

  经办机构实行垂直管理后,减少了地方和部门干扰,落实了责任制,可以合理调度基金,合理分配财政转移支付,协调财政及时弥补缺口。

  2、社会化管理

  养老金社会化发放的基本形式是社会保险经办机构在国有商业银行或邮局为离退休人员建立基本养老金账户,按月按时支付养老金。因此加强包括商业银行与邮局在内的网络建设是社会化发放的关键。从现阶段的基础条件看,全国大部分省市建立了社会保险经办机构的各级服务体系,但仍然受工作经费、工作条件、人员素质、部门配合、社会支持等诸多因素的制约。劳动保障基层社区平台虽然在大部分地区搭建起来,但在经费、场地、设备、人员素质等方面存在不少困难和问题,不少劳动保障所(站)工作进展缓慢,很不适应国家快速推进社会化管理服务的要求。做好养老保险的社会化管理工作,要做到“六到位”,即机构到位、人员到位、经费到位、场地到位、制度到位、工作到位。具体来说,要求做好以下几个方面的工作:规范社会化管理的内容,加强街道、社区劳动保障工作平台建设,采取有效措施解决组织机构问题,规范基层劳动保障工作平台向社会筹集资金的办法,保障正常工作的开展。

  3、信息化建设

  实行省级统筹下的垂直管理体制,减少了管理层次和管理环节,这样相应地增加了每一层次的信息量,也相应地增加了管理难度。因此,信息化建设成为养老保险管理体制改革的重要方面。信息化建设应遵循“统一领导、统一规划、统一标准、统一软件”的原则,建立基本养老保险信息共享的网络体系。

  此外,在进行管理体制改革的同时,还要进行征缴体制、监督机制和机关事业单位社会保险制度改革,使其改革能够顺利进行。

  经过改革,养老保险管理从权力分散的、以水平分工为主的扁平化治理结构向权力集中的、垂直管理治理结构转变,有效保证省级统筹目标的实现。这种组织管理的治理结构有三条主线:第一条是行政管理主线,体现的是中央政府、地方政府和基层政府之间的行政隶属关系;第二条是养老保险基金管理主线,体现的是社会养老保险经办机构组成的关系,省级以下垂直管理成为最大特色;第三条是监督管理主线,体现了政府与经办机构之间的监督与被监督关系。

  (作者单位:中国人民大学劳动人事学院)

 
 
 
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