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全员基金管理——谈基金安全管理的观念创新(作者: 贺为平 麦玉年)
   时间:2008-07-24
 党的十七大报告提出了加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系,加强基金监管,但是由于制度缺失、执行不严、监督不力等原因,大的如上海社保基金案,小的如汉中市社保基金案等,违规问题时有发生,显示基金安全管理长效机制仍未建立。如何使社保经办管理人员,乃至全社会都形成基金是社保的“生命线”,制度是基金的“高压线”,社保基金“碰不得”的观念意识,是实现基金安全管理的关键所在。

  以人为本,以参保人利益为出发点,确保基金安全完整,让百姓放心,让政府放心,是摆在基金经办、管理人员面前的一件头等大事。受生产企业全员质量管理模式的启发,本文拟从全员基金管理角度,研究建立以单位负责人为首要责任人,创造全体人员参与管理的工作环境,以制度化、信息化为管理手段,对基金管理全过程进行风险控制,创新基金安全管理观念,以实现基金管理安全系数最大化。

  一、全员基金管理的概念

  (一)广义的基金概念

  有别于基金是指存放在银行账户货币资金的狭义概念,广义的基金不仅指传统认识上以货币资金形态存在的基金,也包括以业务档案和电子数据信息形式存储的,需要在以后某个时期向参保单位、参保人收取的基金(即基金债权)和承诺在以后某个时期支付给参保单位、参保个人的基金(即基金债务)。完整理解基金概念,将有助于理解全员基金管理的概念及其实施。

  (二)全员基金管理的概念

  为了让顾客满意,为了企业的生存,产品质量是企业的生命。企业全员质量管理就是以产品质量管理为中心,以全体员工参与为基础,对产品生产全过程进行质量控制,通过让顾客满意和本企业所有者、员工、供方、合作伙伴或社会等相关方受益而达到长期成功的一种管理模式。

  基金是参保人的“血汗钱”、“养(医)命钱”,是社保事业发展之根基。从维护参保人根本利益出发,基金质量就是其安全完整。从社保制度最终产品——“基金”的生产过程来看,基金安全涉及“基金流”的“生产”、“加工”、“维护”的全过程、各环节。仅仅局限于基金的收支环节进行控制,或者仅仅局限于基金的形成环节进行控制是不够的;仅仅局限于某一社保经办、管理部门控制也是远远不够的。

  全员基金管理,就是以参保人利益为出发点,通过社保经办、管理的各部门全体人员乃至基金利益人参与管理,对基金从参保核定到数据管理、基金收支、投资运营等全过程实施有效的风险控制,把影响基金收支变化的各项管理活动有机结合在一起,形成有效的基金安全机制的一种基金管理模式。

  (三)全员基金管理的目的

  实行全员基金管理,目的是通过全体人员参与管理,全过程风险控制,实现应保尽保、应收尽收、依法收支、运行安全、保值增值、保证支付。同时,实行全员基金管理,有利于打破当前在基金管理中的几种认识误区:第一种是在劳动保障和社保经办机构内部,认为基金管理工作是基金财务或某个监督职能部门的职责,凡是提及基金管理必定是基金财务与基金监督部门的责任;第二种是在基金管理体系中,一些经办、管理单位认为基金管理是劳动保障或社保经办机构职责,自己只是在为社保干活;第三种是一些地方政府尚未充分认识到基金是属于全体参保人所有,政府职责只是依法代参保职工筹集基金、支付基金和运营基金,未能充分重视参保人对基金管理的知情权和参与监督管理权,甚至认为既然政府负有社保“兜底”的义务,理所当然政府也可以动用基金结余办政府的事。

  二、实施全员基金管理的必要性 

  (一)摆脱传统基金管理局限性的需要

  传统观念认为的基金安全管理就是财务管理,即基金管理环节主要集中于财务管理环节,重点是对财会工作环节的基金收支行为进行风险控制。不可否认,基金财务管理对基金安全管理工作有着十分重要的作用,但是基金财务管理是以事后监督管理为主,发现问题才采取补救措施,对业务环节已经发生的风险往往无能为力,是被动式的风险控制,是部门级的管理模式,管理跨部门的基金行为有很大的职权局限性。因此,财务管理级的基金管理模式从方式、方法和管理范围上都有很大的不足,根本无法满足基金安全管理的要求。

  (二)基金安全管理的内在要求

  有效控制风险,是基金安全管理的内在要求。在现行社保管理体系的架构中,基金风险控制过程包括参保单位和参保个人的参保缴费(按时、足额申报),申领社保待遇(如实申领,防欺诈冒领),地税部门征收基金(应收尽收),财政部门管理财政专户(安全完整、保值增值),银行和邮政部门负责社保待遇发放(及时据实支付),信息部门负责社保系统管理(系统数据安全),审计部门负责具体监督(有效监督),每个部门都应负起安全管理责任。参保单位或个人是否按时、如实、足额申报缴费,参保单位或个人及定点医疗机构是否虚报、冒领、欺诈社保待遇,基金存款管理制度是否完善等都会影响基金安全、完整,也同样存在基金风险问题。有风险产生的工作环节、工作步骤及其相应的管理部门、单位,甚至个人,就相应存在基金安全管理的责任。

  (三)适应计算机信息化工作条件的需要

  在社保“准金融”性质、“数据即基金”的信息化工作条件下,信息系统已成为社保业务缺一不可的运行条件,基金管理工作实质上从参保数据的采集环节已经开始,大量基金数据存储于信息系统中,经办人员的每一步操作都可能是一笔基金收入或支出的形成过程,对当期或未来基金发生重大影响,系统信息安全是基金安全的关键环节之一。基金风险控制既与业务处理的每一环节、步骤有关,与每一位业务操作员有关,也与信息系统管理密切相关,信息系统一旦出现安全问题,势必影响基金收支的准确性,从而直接对基金造成损失。

  (四)实施有效事中、事前基金安全管理的要求

  有效的基金安全管理,要求必须实施事前、事中的风险控制措施。财务部门级别的基金管理模式,对实施事前、事中的风险控制有着很大的局限性。实行全员基金管理,强调每一个基金管理环节的每一个工作岗位、每一个工作人员,在从事与基金有关的业务时,应当考虑基金安全问题,考虑如何满足基金安全管理需要,有利于及时发现安全隐患,采取有效的风险控制措施。

  三、全员基金管理的原则

  (一)以确保参保人利益为出发点

  基金是社保制度的核心,维护基金安全完整,就是最大限度地维护参保人的权益,从而发挥社会“安全网”、“稳定器”的作用。以参保人利益为出发点,有利于社保经办、管理人员一切从维护参保人利益出发,把维护参保人权益作为衡量基金管理是否安全有效的标准,并由此积极主动去优化工作流程,完善工作制度,堵塞漏洞,排除风险;不仅向参保人、社会公众提供优质服务,还要确保参保人的合法社保基金权益。

  (二)以单位负责人为首要责任人

  一个新的观念、一项新的制度,一个管理思想的变化,必将涉及单位组织管理思想、管理模式及组织结构发生相应的变化。全员基金管理是一项系统性、科学性的工作,涉及单位管理的工作流程、组织架构、制度建设、信息化建设等方方面面的全新变革,也会涉及单位一些部门及个人责权利的调整。因此,全员基金管理首先是一项领导工程。只有领导认识到位,只有领导充分担负起责任,自上而下,才能有效、快速地推动实施。单位负责人作为全员基金管理的责任人,有利于营造良好的环境、观念,让每位员工敢于对有违反基金管理法规的行为说“不”,培养员工正确的基金管理观念,氛围和局面,有利于自上而下全面推动全员基金管理措施的执行。

  (三)以全体人员参与为基础

  全员参与体现了以人为本的现代管理思想,如果没有全体经办、管理人员主动参与,无论多么先进、完善的管理制度和先进的系统都难以发挥作用。因此,全体经办、管理人员(包括领导人员)的自觉地参与是有效开展全员基金管理的基础和根本所在。同时,在“基金”生产过程中,“基金流”的每一个环节都有人参与的因素作用,必须让“基金流”经过的每一个工作岗位上的每一个工作人员都充分认识到基金安全管理的重要性,认识到自己在基金安全管理中所负的责任。

  (四)以制度作保证

  “没有规矩,无以成方圆”,管理必须制度先行。没有制度保证,基金管理力度将难以到位。基金要实现安全管理,首先需要国家完善社保基金管理法规,使之纳入法治的轨道。其次是经办、管理部门要完善内部规章制度,使之业务操作有依有据。

  (五)以信息化为技术手段

  由于社保基金管理具有涉及参保人数众多,政策业务复杂,信息数据海量,环节多,流程长,以及金额巨大等特点,决定了基金安全管理工作离开了信息系统支持将“寸步难行”。实行有效的全员基金管理,不但需要更新观念,创新管理制度,而且需要在技术

  应用上的同步创新,即要建设系统集成应用级的基金管理信息系统,利用先进IT技术进行有效的安全控制,实现基金管理的信息化,对基金管理实施事前、事中和事后全方位自动控制,不断提高基金安全管理水平。

  (六)全过程风险控制

  基金安全管理的过程,就是业务经办及基金管理的风险控制过程。基金管理全过程是否安全,取决于“基金流”经过的每一个工作岗位上的每一个工作人员是否充分认识基金安全管理的重要性、是否认识基金安全管理的重大责任、是否认识他们的一举一动对基金安全的影响作用。因此,必须对从参保登记,录入参保数据,信息部门管理信息数据,地税部门征收社保费,社保部门支付社保待遇,到财政部门基金专户管理等各“生产”、管理环节进行有效的监督管理,实施全过程风险控制。

     四、全员基金管理的实施

  基金监督管理概括起来主要有法律监管、行政监管、内部监管和社会监管四大方面。实施全员基金管理,就是要充分发挥法律监管体系、行政监管体系、内部基金监管体系和社会监管体系的积极作用,使他们形成一个有机的基金管理整体,实现基金安全管理。

  (一)以人为本,培养全员基金管理观念

  实施全员基金管理,实现基金安全完整,也符合所有经办、管理人员的根本利益。以人为本,抓好全员基金管理的教育和培训,通过加强业务及政策培训、教育和宣传,以及通过开展工作研讨的方式,牢固树立全员基金管理观念、意识,提高和激发全体经办、管理人员积极、主动和创造性地参与全员基金管理。必须通过树立全员基金管理观念,使每个“生产”环节的经办、管理人员,乃至参保人、全社会都关心和参与基金安全监督管理,积极从自身环节承担基金管理责任,控制好基金“质量”。必须使经办、管理人员明白基金“质量”不仅是某个岗位的事情,也不单单是某个部门的事情,而是需要各经办机构内部各“生产”环节和上下“工序”之间,劳动与财政、地税等部门协作之间,环环相扣、层层把关,需要上下一心、团结协作、共同进退,才能真正体现“社保基金管理无小事”,社保基金管理“安全第一”的要求。而且,全员基金管理还必须发动参保人对参保单位是否按时、足额参保和缴费进行监督管理。

  (二)按照法治要求,完善基金管理的法律、法规和业务工作规章制度

  实现全员基金管理,必须有完善的法规制度。一方面,国家应抓紧制定出台《社会保险法》、《社会保险基金管理条例》等法律法规,结合已出台的行政规章制度,逐步形成一套完善的基金管理法律监督体系,使基金管理步入真正法制化的轨道,通过法律约束、限制、监督地方或部门领导、经办人员在基金管理使用上的权力,并建立严格的执法执纪队伍,定期对基金管理情况进行执法检查。另一方面,各经办、管理单位应制定完善本单位的内部控制制度、业务操作规程、岗位责任制、奖惩办法等,严格经办,规范管理,明确工作职责,严格基金收支审核程序,做到基金收支规范化、程序化,明确相关部门和人员的责任。全员基金安全管理必须通过法律法规及相关规章制度,明确每一个工作人员对基金安全管理的责任,提高他们对基金安全管理的认识,量化考核指标,让他们树立基金安全管理“人人有责”,基金安全管理“从我做起”的意识。

  (三)按照职权制衡要求,构建全员基金管理组织架构

  从管理体系来说,社保经办、地税征收、财政管专户、审计实施监督、劳动保障全责基金管理是基金职权制衡的制度设计。要落实好相互制衡的部门牵制机制,认真做好社保、财政、地税的“三方对账”工作,加强审计部门的审计监督力度,要从以财务审计为主,转向财务审计和业务审计并重相结合,并要防止走回头路,各自为政或一个部门独大,基金放任一个部门管理,其他部门成旁观者的情况,使部门制衡的制度设计流于形式。

  从经办机构部门来说,科室组织设置、职责分工都要体现相互牵制作用。有条件的应严格按照受理、审核、结算、支付等职责分离控制的原则设置科室,没条件的也应按照受理、审核、结算、支付等职责分离控制的原则设置工作岗位。

  (四)建设信息化自动控制程度高的社保信息管理系统

  在计算机工作条件下,全员基金安全管理的核心,应从管理模式和技术应用上进行创新,改变与之不相适应的管理制度和电脑信息系统,形成一张自动控制程度高的基金管理“安全网”。系统建设按照“业务流、信息流、基金流”三统一的目标,着力贯彻“数据即基金”的管理思想,通过对基金收支过程的信息全面集成,财务与业务系统的无缝联结,建立完整的、可跟踪的基金管理监督电子线索,将内部控制制度嵌入到业务和财务的处理流程中,切实加强业务部门采集基金收支数据过程和财务部门基金收支过程的管理;通过广泛采用非人工采集参保信息,非人工计算基金征缴和待遇数据,财务基金收支处理的电子化、网络化、自动化,以及通过有效的系统授权控制等设计,加强基金管理的系统内部自动控制;通过建立对敏感数据项的增、减、修改、变动、删除的统计搜索功能,便于有目的、有重点地实施基金安全管理监督。

  同时,系统运行过程中,应该避免一个误区,即以为系统万能,有了系统就可以放任自流,有问题可以推给系统,弱化了经办、管理者的自身管理责任。配合系统安全运行需要,应该建立严密的系统参数、数据变动、数据结果等安全校验和抽查制度,确保程序处理结果的正确性。

  (五)按照《社会保险经办机构内部控制暂行办法》要求,实施全面的内控管理

  切实加强社会保险内部控制工作,是确保基金安全的根本要求,也是规范经办、管理业务,保证社保各项工作顺利开展的重要举措,更是经办、管理人员的“自我保护网”。应该充分认识加强经办机构内部控制工作的重要性和必要性,要防止出现风险防范意识薄弱,制度不健全,管理不到位,甚至有章不循、有令不行、有禁不止的情况。认真把加强内部控制作为一项“管长远、固根本、保安全”的基础性工作来抓,把提高内控执行力作为加强社保机构能力建设的重要内容,通过建章立制,确保基金安全。

  要从组织机构控制、业务运行控制、基金财务控制和信息系统控制等方面,及时、系统地梳理已有的内控制度并不断加以完善,着力规范经办业务工作,完善基金财务管理,优化操作流程。要将内控要求、办法嵌于业务操作流程之中,建立岗位之间、业务环节之间相互监督、相互制衡的机制。要明确岗位职责,建立责任追究和奖励制度,确保内控机制的有效运行。要充分运用信息化自动控制手段加强对经办业务工作的信息安全监督控制,有效堵塞社保基金“跑、冒、滴、漏”,切实提高基金安全管理水平。

  要重视开展内部审计工作,坚持定期和不定期对经办、管理业务各环节进行内部检查,并严肃处理违反内控制度的机构和责任人,在一定范围内予以通报,以维护内控制度的严肃性,防止流于形式。

  (六)按照《社会保险稽核办法》规定,完善对外稽核工作机制

  政府及社保经办、管理单位应该高度重视社保稽核队伍建设,配备必要的人力、物力,大力完善稽核组织体系,定期和不定期对参保单位、参保人、定点医疗机构的稽核,着力查处故意虚报、瞒报导致少缴或者不缴纳社保费,以及通过欺诈手段骗取、冒领、多领社保待遇等导致社保基金损失的行为。对于参保登记环节,稽核重点是参保人数和基数的申报有没有漏报、少报、瞒报等;对于养老金发放环节,稽核重点是生存认证,查有没有死人抢活人钱等;对于医保待遇享受环节,稽核重点是住院就医有没有挂床住院、冒名住院,医疗费用是否合理,有没有过度消费,医院结算申报有没有虚假行为等。

  (七)借鉴全国社会保障基金和企业年金的管理经验,建立基金存款经办金融机构准入及监督考核机制

  由于结余基金存款一般所涉数额巨大,管理如有闪失,损失不可估量。通过优化和完善基金存款管理办法,建立基金存款经办金融机构准入及监督考核机制,制定完善基金存款经办金融机构准入及监督考核等机制。通过建立专家库,组织专家评审,在考核量化经办金融机构的资产规模、负债率、资本充足率、经营效益、信誉等达标的基础上,选择经办金融机构;按照安全第一的原则,适当引入竞争机制,以便在基金安全管理的前提下,进一步提高保值增值的能力。对于年度考核指标下降或实时监督发现管理风险时,基金存款应及时从不达标的金融机构中退出。这方面,完全可以借鉴全国社会保障基金和企业年金的管理经验,进一步加以完善,在条件成熟时应将基金行政管理与投资运营分离,把基金投资运营工作交付基金管理公司,一方面可以提高基金行政管理机构管理水平,另一方面可以利用基金管理公司专业人员的知识、经验,扩大投资领域,提高基金收益、降低管理成本和管理风险。

  (八)从有利于发挥社会公众监管作用需要出发,建立完善信息公开制度

  社保工作是一项社会工程,涉及到全体参保者乃至社会公众的切身利益,对基金实行社会监管很有必要。社保经办、管理单位应当利用语音、互联网、邮寄、短信等多种公开信息途径,向社会公开社保登记、待遇申领的手续和程序,以及享受社保待遇条件,向参保个人公开其养老保险及医疗保险个人账户、待遇享受情况等社保信息,建立提前退休等公示制度,每年定期向社会公告社保基金收、支、余及基金存款管理运行情况,接受社会公众、媒体舆论的监督,并接受缴费单位、被保险人对相关业务的查询等。

  同时,建立社保基金有奖举报制度,通过公开社保基金监督部门举报电话、通讯地址、邮政编码和受理举报的范围等,接受社会公众对社保基金违规行为的举报;经检查核实的,应该给予适当奖励。

  (作者单位:广州市劳动保障局、广州市医疗保险服务管理中心)

 
 
 
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