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对中国社会保障体系建设的思考(作者:王建伦)
   时间:2009-09-29

  编者按:2009年9月12—13日,中国社会保险学会与中国人民大学中国社会保障研究中心及韩国、日本的社会保障研究机构共同举办了第五届社会保障国际论坛。中国社会保险学会王建伦会长出席会议并做主题发言。本文是她在大会上所做的主题发言全文。

  20世纪80年代以来的30年,是中国建立社会主义市场经济体制,恢复、改革和完善社会保障体系框架的30年,是探索、总结、推广社会保障制度的30年,也是学习、借鉴国际经验并创建有中国特色社会保障制度的30年。30年里,中国社会保障体系建设取得巨大成就,主要表现在:伴随新型农村养老保险试点的启动,以覆盖城乡居民的养老保险、医疗保险、最低生活保障为重点,包括面向职业人群的失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金制度在内的社会保障制度体系已基本形成,保障体系从单一层次向多层次发展;社会保险覆盖范围从国有企业向各种经济组织、从正规就业人群向灵活就业人员、从职业人群向城乡居民扩展,各项社会保险待遇水平逐步提高;通过“两个确保”、“三条保障线”保障下岗、失业和退休人员的基本生活,中央财政出资帮助破产企业退休人员参加医疗保险等,体制转轨时期的历史遗留问题逐步得到解决,支持了国有企业改革和经济结构调整;建立了省、市、县三级社会保险管理服务体系,并开始向城市街道社区和乡镇延伸,实行了社会保险待遇的社会化发放,离开就业领域人员纳入街道社区管理,社会化管理服务体系初步建立,减轻了用人单位的社会事务负担。

  回顾30年中国社会保障的改革发展历程,我认为总体上有以下特点:

   第一,对社会保险制度和社会保障体系建设重要性的认识在逐步深化。最初,社会保险制度改革只是国有企业改革的配套措施,处于从属地位。中国的改革开放确立社会主义市场经济体制后,社会保障成为市场经济体制的重要组成部分,后来更进而成为社会主义市场经济的重要支柱。人民生活基本实现小康以后,在构建社会主义和谐社会的新时期,社会保障制度成为实现经济社会协调发展、“对保障社会公平正义具有重大作用的制度”,加快社会保障体系建设成为关注民生、以人为本、科学发展的出发点和落脚点之一。与此同时,社会保障体系建设的主导思想也经历了平均主义、效率优先、兼顾公平与效率的演变过程。

  第二,社会保障改革在不同阶段围绕的中心任务动态调整。作为社会稳定的“安全网”、经济运行的“调节器”,在国家的经济社会发展大局中,社会保障体系的建设与改革必然深深打上了时代的烙印。改革初期,围绕搞活企业,均衡企业负担,创造公平竞争的市场环境,部分地区开始实行企业离退休费用社会统筹,建立待业保险。围绕国有企业改革脱困和经济结构调整,特别是应对亚洲金融危机的挑战,我们实行“两个确保”,建立三条保障线,开始了全方位的制度建设,统一了企业职工养老保险制度,建立了职工医疗保险制度和工伤保险制度。此后,面对严峻的就业形势,为促进就业维护各类经济组织职工权益,国家出台了一系列政策,扩大社会保险覆盖范围。在构建和谐社会过程中,社会保障促进社会公平正义的功能得到进一步重视,农民工、农民、城镇无业人员的社会保障工作开始启动。在服从服务国家经济社会发展的大局中,我们渡过了四处救火、被动应付地解决社会突出矛盾和问题的阶段,开始全方位地构建覆盖全民的保障体系,方向越来越清晰,目标越来越明确。

   第三,国家一直在努力为人民提供更好的社会保障。作为世界上最大的发展中国家,人口众多,生产力发展水平较低,地区之间发展差距较大,长期处于社会主义初级阶段,这是中国的基本国情。因此,中国的社会保障体系建设要量力而行,以保证基本生活和基本需求为目标,允许地区之间有一定差别。另一方面,努力满足人民群众日益增长的社会保障需求一直是推动社会保障改革发展的力量源泉。随着经济发展,国家努力逐步提高社会保障待遇水平:连续六年调整企业退休人员基本养老金;稳步扩大医疗保险费用报销范围,降低个人自付比例;适时建立城市、农村最低生活保障制度,提高失业保险标准和城乡最低生活保障标准等等。

    第四,政府责任在逐步明确。政府在社会保障体系建设上的责任,首先是要认真选择既符合中国改革发展方向,又兼顾历史、国情的制度模式。其次是适时地在稳定基本模式的同时,及时做出政策调整,不致引起大的震动。更重要的是如何决定政府在资金上的投入。在这方面,是走了一些弯路的。改革初期,社会保险制度有减轻国家负担的意图,导致一些群众把改革片面理解为实行个人缴费,增加个人负担。随着改革的深入,政府的社会保障责任逐步明确,并采取了一系列支持鼓励政策。国家对社会保险基金实行税收减免;通过转移支付弥补地方养老保险基金缺口,历年来已累计投入5000多亿元;帮助地方解决关闭破产企业退休人员参加医疗保险,近两年投入500多亿元。通过社会保险补贴帮助就业困难人员就业再就业是中国的一项创举,实践证明这项政策非常有效。特别值得一提的是,为了建立城镇居民医疗保险制度和新型农村合作医疗制度,中国政府突破严格的社会保险框框,积极进行制度创新,通过政府补助,引导居民和农民参加城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗。近期开始启动的新型农村社会养老保险试点,中央政府和地方政府对参保人员都提供相当的补助。这样,通过政府补助,实现了从减轻国家负担、强化个人责任到天助人自助的转变。在世界社会保障历史上,对如此大规模的人群提供补助,引导其参加社会保险,中国是第一个。

   第五,社会保障政策在改革中逐步完善。在坚持基本制度稳定的前提下,改革采取了循序渐进的做法,不搞大起大落,通过对政策的技术调整,一步一步走向完善。例如,在养老保险上,我们先是引入个人缴费、实行国家、用人单位、个人三方负担,接着建立养老保险个人账户,后来又缩小账户规模、调整基础养老金计发基数和系数等,实现了改革的软着陆。医疗保险制度最初实行大额医疗费用统筹,随后引进个人账户;在管理上出台药品目录、诊疗目录,规范就医行为,逐步提高报销比例,再到探索门诊费用统筹,逐步深化、完善。

  30年的改革历史提示我们,制度体系的建立并不表示问题的减少,相反还可能产生新的困难和问题,对有些困难和问题还必须及时协调解决,以免造成无法承受的结果。总结中国社会保障体系建设和改革的30年,我们有以下反思:

   第一,要加强社会保障发展战略和改革路径的研究。目前我们面临的养老保险待遇差距过大、社会保险关系转移接续难、医疗保险异地就医结算难等突出矛盾都与发展战略研究和改革路径研究不足有很大关系。社会保障待遇具有刚性特点,改革路径又不可逆,决定了社会保障制度建设必须有顶层设计,高屋建瓴,统筹规划,平衡各类人群的利益关系,做好不同保障项目、同一保障项目内不同层次之间的衔接。这对于进行社会保障改革的国家尤其重要。覆盖城乡居民的社会保障体系,要面向全体国民,不能以人的身份划类、不能以所有制划限,也不能以不同的职业和环境划分标准,否则,就不仅会出现制度碎片化,还会造成利益矛盾,往往压下葫芦起来瓢,无法达到帕累托最优状态,也就无法促进全社会团结。改革推进的方式同样重要。多年来,每一个重大的社会保障政策出台后,都要选择一些地方先行试点,然后再完善推广。实践证明试点范围的大小以及选择哪些地方试点非常关键。试点的范围如果太小,则问题不能完全暴露,试点的范围如果太大,则成本较高。由于中国各地方差异比较大,试点的结果往往可普及性不高。我认为,今后要切实改变政策出台容易实施难的状况,对每一项要出台的政策事先进行周密论证,广泛征求社会各方意见,甚至可以举行听证会,努力达成社会共识,最后把试点的内容仅仅局限于摸索如何操作以取得更好的结果,而不是对政策进行试点。

  第二,要探索体现个人责任的更佳途径和方式。社会保险实行权利义务相对应,个人必须先履行缴费义务,才能有权利按规定享受待遇。为了激励个人履行责任,可以建立个人缴费记录、实行待遇与缴费挂钩、建立名义账户、建立完全积累且个人自主管理的个人账户等等。体现个人责任的途径和方式有多种,具体哪一种更好则需要结合国情等认真选择。中国养老保险、医疗保险实行社会统筹与个人账户相结合。从多年的实践看,实账积累的个人账户由于管理成本高、待遇不确定、资金风险大等原因,对政府、社会保障部门和参保者个人并非总是最理想的选择。特别是在中国现阶段,金融市场尚不完善,市场容量较小,投资工具贫乏,民众理财能力不足,个人账户由个人自主管理、自我负责还不具备条件。无论是委托社会保障部门管理还是金融机构管理,一旦有风险,其后果是无法预计的,也是政府以及各方都难以承受的。

   第三,要客观评估人口老龄化对社会保障制度的影响。中国已经进入老龄社会,而且老龄化规模大,速度快,持续时间长,对社会保障尤其是养老、医疗保险制度的可持续发展构成了严峻挑战。但不能把可持续发展简单地理解为资金问题,更不能因此而惊慌失措,乱了方寸。首先,人口老龄化是一个宏观经济社会问题,解决这个问题要有宏观视角和历史视野。人口老龄化引发的社会保障未来资金缺口在国家资产负债表上表示的是国家未来的负债,不是个人的负债,不是简单地通过个人积累就能解决的。当前参保者个人为什么对做实养老保险个人账户关注度不高,就是这个原因。其次,社会保障待遇支付要有一定的实物作保障,如果未来经济没有足够的产出,再多的积累也会贬值。所谓存钱养老,对个人来说是可行的,但对于一个国家,而且是经济规模较大的国家来说,不一定可行,关键是要涵养经济活力,促进经济良性运行,提高整体经济的未来支付能力。正如“蜜蜂的寓言”揭示的“节俭悖论”一样,全民族的积累对于宏观经济运行并不一定是福音。预筹积累来应对老龄化实际上是一个伪命题。三是,当前为应对老龄化,我们实际上做了三笔积累:做实的个人账户基金、社会统筹基金累计结余、全国社会保障基金的战略储备。如果不认真解决积累基金的保值增值问题,就要考虑多重积累的可行性。去年以来国际金融危机后多个国家养老基金出现巨额亏损的教训我们要认真汲取。最后,要尽快研究并出台应对老龄化的各项政策措施,如逐步延迟领取养老金年龄、建立与经济水平相适应的待遇正常调整机制、加快提高统筹层次、推动多层次保障体系建设等,审时度势,不可贻误时机。

    第四,要加快改进社会保障管理和服务。合理划分中央政府和地方政府的社会保障事权是确保社会保障有序运行的基础,这样可以避免出现中央政府依赖地方政府或者地方政府依赖中央政府两个极端,也可以避免社会保险关系转移接续过程中的地方掣肘,避免管理的碎片化。当然,为此要弹性处理地区差异,不应让地区差异成为阻碍社会保障制度统一的理由。社会保障的管理和服务在一定程度上是影响各项政策落实的重要因素。没有良好的管理和服务,各项社会保险制度、社会保障待遇无法落实,国民的保障受到影响,甚至会影响到国民对国家社会保障制度的信任,引发危机。这方面,无论国内外,都有惨痛的教训。要切实改变重政策、轻经办,重管理,轻服务的倾向,寓管理于服务之中,加快推进社会保险标准化、信息化,提供优质、高效、便捷的服务。

   第五,要实现社会保障与中国文化传统的有机统一。中国特色的社会保障是与中国文化传统相适应的社会保障。几千年来,中国形成了以孝道为核心的伦理价值观,具有家庭互助、家庭养老、尊老爱幼、扶危济困和集体主义的传统。现代社会保障是舶来品,我国建立社会保障制度的时间还不长,在把现代社会保障理念与中国风土人情相结合的路上还有一段路要走。如何将现代社会保障功能与中国文化传统相结合,实现有机统一,做到既有效保障,又鼓励家庭养老,维护家庭和睦稳定。如何整合养老保险个人账户、医疗保险个人账户、住房公积金功能,实现家庭内部、代际之间互济共通,我们还要积极探索。

  (作者单位:中国社会保险学会)

 
 
 
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