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中国人民大学郑功成:中国社会保障改革与发展战略报告
 
时间:2008-11-19 21:14:00 来源:
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中国社会保障发展战略研究课题是2007年5月由理论学术界发起,在主管部委大力支持下组织的重大战略研究工作,210多位教授共同参与研究和讨论,218位各级官员发表意见。一年多来,历经19次专家战略研讨会、11省市专题调研和考察多个国家,初稿形成后又在12个省市和4个中央部委召开16次征求意见会,最终形成正式定稿。本项研究的目的,旨在从理论上为建设中国特色的社会保障体系提供战略蓝图,供中央决策参考。

一、为什么要开展中国社会保障战略研究

组织如此众多的专家研究中国社会保障发展战略,是基于四点原因:一是社会保障的刚性发展和路径依赖决定了制度的建设和调整必须服从长远的需求,而只有从战略高度进行筹划才能真正认真考虑长远的发展需求。二是公平、正义、共享的核心价值追求,只有从战略全局的角度来考虑才能不受制于局部利益或者受制于少数人利益的影响。三是以往改革的经验教训,决定了不能再延续以往“摸着石头过河”的改革方式,而是迫切需要立足全局与长远,进行战略规划。四是社会保障改革与制度建设已经进入了定型、稳定、持续发展的关键时期,只有从战略角度进行规划,才能从根本上保障制度的理性发展。

二、关于社会保障的战略目标与实施步骤

我们认为,可以将中国社会保障发展战略目标的实施步骤分为三个阶段,即从城乡分割到城乡统筹,从社会保障体系残缺到制度健全、完备,从选择性保障到公平、普惠的保障制度安排,从只能维护人的生存条件到维护人的自由、平等与尊严,可以分三步走:

第一步(2008—2012年)以现届政府任期为期。目标任务是通过强力构建覆盖城乡居民的最低生活保障制度、医疗保障制度与养老保障制度,初步实现“二免除一解除”的民生保障目标,即让全体人民享有起码的社会保障,能够免除生存危机、疾病忧患和从制度上解除养老后顾之忧。因此,这一阶段搭建的是社会保障制度的基础平台,维护的是底线公平。基本指标包括:①实现城乡最低生活保障制度统一、差距缩小;②多元医疗保障制度覆盖全民并实现合作医疗与城市居民医疗保险并轨;③构建“三险一贴”养老保障体系,包括改进公职人员基本养老金制度、完善职工基本养老保险制度并真正实现全国统筹、建立农民基本养老保险制度和城乡居民老年津贴制度,从制度层面实现人人享有养老金的目标;④按照现口径统计的财政性社会保障投入从现在的12%上升到15%;⑤建立专门的社会保险预算制;⑥完成《社会保险法》、《社会救助法》等的立法任务。如果完成了上述任务,城乡居民急切的社会保障需求将基本得到满足,贫富差距、城乡差距将有效缓解,人民的安全感及对未来的信心将显著上升,内需必然趋旺,经济战略将能够顺利调整。

第二步(2013—2020年)以下一届政府任期为起点,到2020年全面建设小康社会为终点,目标任务是实现中国特色社会保障制度全面定型、稳定发展。其主要指标包括:①综合型社会救助制度走向定型、稳定,各种专项救助制度规范化;②城乡居民医保与职工医保进一步整合,形成区域型统一的缴费型医疗保险制度,从根本上化解疾病医疗的后顾之忧并提高其健康水平;③形成以缴费型的职工基本养老保险制度为主体,辅之以企业年金、职业年金或年功年金及人寿保险等,多层次养老保险体系走向成熟;④完善工伤保险、失业保险等制度发展并发挥其预防功能,促使生育保险向生育津贴转化,建立专门的护理保险制度;⑤社区老年服务、机构养老服务、残疾人康复服务、妇女儿童福利服务等事业获得充分发展,残疾人、高龄老人专项津贴制度全面建立;⑥将廉租房扩展成公共房屋政策并增加公共房屋的供应,同时以职业型住房福利作为有益补充,实现住有所居的目标;⑦形成一支社会资源动员能力强的慈善公益事业补充力量,所募款物折合价值不低于同期GDP的1%,志愿者参与率不低于50%以上,商业保险业达到中等发达国家水平;⑧继续扩大公共投入,财政性社会保障投入不低于财政支出的20%,全口径统计的社会保障支出占GDP的比重不低于15%。基尼系数因社会保障对收入分配的调节而降低到0.4以内;⑨形成较为完备的中国特色社会保障法律体系,将基本社会保障制度上升到法律规范的层次;设置尽可能统一的社会保障监管机构(社会保障部或委员会);实现社会保障管理与运行机制实现信息化、规范化,并接受公众监督,同时打破条条分割,在基层建立综合型社会保障服务平台,尽可能集中面向各类受保障对象提供相应服务。

第三步(2021—2049年)以2021年为起点,到建国一百周年,目标任务是在进一步完善社会保障制度并实现这一制度可持续发展的同时,不断提高保障水平,确保国民的生活质量,全方位满足国民对社会保障及相关服务的需求。基本指标包括:①各项社会保障制度进一步完善,真正跨入公平的普惠发展阶段。其中,综合型社会救助制度逐渐实现城乡标准统一;缴费型养老保险制度逐渐覆盖到85%以上的城乡劳动者身上;全民健康保险制度建成,城乡之间的公共卫生事业与医疗保障水平差距基本消除;失业保险、工伤保险、护理保险制度得到全面发展并发挥出日益重要的作用。老年人福利、残疾人福利、妇女福利、儿童福利以及教育福利、住宅福利等制度安排进一步完善。②与社会保障相关的公共服务十分发达,个人的社会福利服务需求能获得充分满足。包括各种社区服务网点、老年服务体系、残疾人康复事业、妇女儿童福利事业及各种具有福利性或者公益性的生活保障服务都获得空前发展,不仅为国民生活提供有力保障,而且成为社会就业的广阔领域。③社会资源动员能力显著增强,补充保障事业获得大发展。包括企业年金、职业年金等在内的补充保险措施几乎覆盖到所有劳动者。④市场机制得到有效利用,社会保障制度的运行效率持续提升,相关社会保障服务采取委托与外包方式,通过竞争方式来降低运行成本,提高管理效率。此外,包括私人医疗服务、私人养老服务等均得到大发展,它在满足较高收入阶层的需要的同时,也会相应地节约公共福利资源。⑤建立并完善社会保障预算制度,纳入国家财政通过复试预算,接受立法机关与公众的监督。⑥衡量社会保障水平的相关指标接近或者达到发达国家的水平。其中:全口径社会保障支出占GDP的比重不低于20%;现口径财政性社会保障投入不低于国家财政支出的25%;基尼系数不超过0.35,成为世界上较平等的国家。

支撑社会保障可持续发展的重大措施包括:①发展中国特色的民主政治,切实落实人民的知情权、参与权、表达权与监督权。②提供有力的财力保障:确保全口径社会保障支出占GDP的比重在三步走战略的目标年份即2012、2020、2049年,分别不低于7%、15%、25%;确保现口径的财政性社会保障支出占财政支出的比重在2012、2020、2049年,分别不低于15%、20%、30%;通过持续扩大社会保险覆盖面,促使社会保险基金快速增长;多方动员社会慈善捐献、扩大公益彩票规模,探索其他博彩方式,有序发展企业年金等,实现社会保障资金来源渠道的多样化。此外,还有必要让国有资产为社会保障制度提供相应的财力保障。③积极稳妥地朝着集中统一监管的社会保障管理体制迈进;按照适度集中原则尽快建设好各类社会保障经办机构,合理规划人员编制,落实经费保障机制,尽快强化经办机构能力建设;同时加快专业人才培养,形成一支高素质的、专业化的社会保障专业工作者队伍。④将先进的社会保障信息技术系统建设作为基础性工程加以重视,并力争在2012年前基本完成建设任务,包括尽快确立社会保障管理及服务标准体系并在全国统一实施;在“金保工程”的基础上,由中央安排专项投入建设全国统一的社会保险信息技术平台和社会救助信息平台,为劳动力自由流动和真正实现社会保障“一卡通”提供条件。

三、关于体制改革与政府责任

我们认为,社会保障体制改革是社会保障改革中十分重大的问题。我国社会保障体制改革深化的目标,就是要遵循规范、有效的原则,有序优化并实现社会保障决策体制、监管体制与实施机制的分离,真正让立法机关切实承担起确立社会保障制度及修正、完善制度的决策之责,让行政机关与司法机关分别承担起制度运行的监督之责,让实施或经办机构承担起制度运行的服务或供给之责,实现决策机关、管理机关与实施机构各归其位、各负其责、相互配合、相互制衡。

我们认为,政府对社会保障负有重要的财政责任与监管责任,同时还必须推动立法并进行宏观调控。在监督管理方面,目前急需明确的是部门之间的某些模糊边界,推进行政问责制。同时,政府还应当努力推动社会保障立法,并承担起社会保障宏观调控的责任。

 

 
 
 
 
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