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郑秉文:2020年基本建立城乡社保体系面临的10个挑战
 
时间:2007-09-26 19:08:00 来源:
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中国社会科学院研究员  郑秉文 

(2007年9月22日)

十六届六中全会提出的2020年构建社会主义和谐社会九大目标和任务中正式提出要基本建立“覆盖城乡居民的社会保障体系”。十六届六中全会对社会保障提出的这个目标和任务,不仅充分体现了全党全国各族人民的共同愿望,也是积极推动积极发展和社会全面进步的一个重要举措,同时,也是对完善社会保障制度建设的一次重要战略部署。实现这个目标和完成这个任务,我们面临如下10大挑战:

第一,要克服扩大覆盖面进程的盲目性。我们首先面临的是时间紧迫,任务艰巨,所以,要有一个日程。离2020年我们只有13年的时间,面对这个“倒逼计时”,需要设计一个日程。从1991年6月国务院发布的《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》(即国发33号文)开始尝试性的进行社会养老保险结构的改革实践算起,到2020年也不过只有30年的时间;如果从1997年7月国务院颁布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(即国发26号文)正式建立统账结合并统一规定其规模比例算起,到2020年也只有短短的23年时间。

一个世界上最大的发展中国家,要走完发达国家半个世纪或近一个世纪走过的路,我们需要有一个日程,这个日程的基本内容应该包括每年对劳动人口的覆盖率,考虑不同群体的覆盖进度时间问题,等。

第二,要考虑到经济发展水平的约束性。胡锦涛总书记在2005年10月15日20国集团财长和央行行长会议开幕式上的讲话中指出,“我们准备再用15年时间,把GDP提高到40000亿美元左右,人均提高到3000美元左右”,这就意味着,3000美元是2020年我国人人均GDP的水平。而发达国家在基本覆盖劳动人口这个阶段时,人均GDP一般都超过了3000美元。这就决定了我们要建立的覆盖城乡的社保体系要适应经济发展水平。对我们国家来说,还有一个客观约束条件,那就是二元经济将长期存在,这个客观约束条件也是我们必须要考虑到的问题。

第三,要考虑到社保制度的包容性。据测算,到2020年,我们将还有几亿农村务农人口,并且还将从农村转移出3亿人左右的人口,流动迁移人口持续增加,这对公共资源配置构成巨大挑战,尤其是对社保制度作为一个公共物品和公共资源配置构成挑战,这就要求必须要考虑到制度的包容性:要是为不同群体单立制度,就要考虑不同制度之间未来的衔接问题;要是为不同群体覆盖统一的制度,就要首先考虑城镇基本社保制度的覆盖能力及其改革问题,等。包容性的上策应是制度的统一性,而应防止制度的碎片化。

第四,要考虑到失地农民的补偿性。现在失地农民人口已经超过4000万人,且以每年300多万人的速度增长,每征用一亩地,将使1.4个农民失去土地。估计到2020年中国失地农民将达8-9000万人,其中一半左右处于失地又失业的状态,陷入种田无地,就业无岗,低保无份的困境,容易成为新的贫困人口。这将是中国社会稳定的巨大隐患和经济发展的重大难题。于是,在联想到英国工业革命初期的“圈地运动”造成大量失地农民的时候,我们既要考虑到对他们补偿性,还要考虑他们的长期社保问题,化不利因素为有利因素。

第五,要考虑到农民工社保问题的便携性。在从农村转移出的3亿人中,大约2亿为农民工。面对迅速的城市化和两极分化,农民最有可能在快速的城市化进程中成为两级分化的牺牲者和改革成本的承担者。面对全国流动的农民工,在社保制度设计时首先要考虑的是制度的便携性,要方便他们能够在全国范围内自由流动。他们长期生活在城乡之间,亦工亦农,身份界限模糊,到2020年第二代农民工的诞生将对医保、养老、教育、住房等诸多方面提出挑战。

第六,要考虑到城镇非公经济成分参保人员的收益性。在较长时期内非正规就业将是一个发展趋势,家庭就业、半日就业、自营就业、派遣就业、兼职就业、远程就业,等等,这些灵活就业形式的发展将以空前的速度和规模为城镇社保覆盖面的扩大带来巨大挑战,这就要求社保制度征缴的强制力的同时,还须具有吸引人的收益性,应像海绵那样,将城镇灵活就业人员吸纳进来。而目前社保制度的收益率较低,难以“盯住”工资增长率,需要改善投资策略。

第七,要考虑到社保制度的财务可持续性。目前,我们已进入老龄社会,60岁以上人口将占总人口的11%,有预测认为到2020年将提高到17%,高达2.34亿人,人口老龄化将达到峰值,由此导致赡养率不断提高,对社会保障形成空前的财务可持续性压力。

第八,要考虑到社保基金的安全性。安全性的最大威胁来自统筹层次低和投资制度不尽合理。提高统筹层次迫在眉睫,首先要尽快实现省级统筹,这不仅是基金安全性的需要,也是社保制度便携性的需要;完善投资制度,实行统筹基金与账户基金投资策略的分开,实行统账基金分开投资的基本策略,既是社保基金安全性的需要,也是提高其收益性的需要。

第九,要考虑到退休收入的多元性。面对社平工资增长率的不断提高,要考虑退休收入的替代率问题,保障基本生活水平,这样,就要大力发展第二支柱企业年金,使之起到重要的补充作用。国务院已经连续三年为退休职工调整基本养老待遇水平,近来又决定再连续三年调整待遇。这就为大力发展企业年金提出了新的挑战,需要不断完善企业年金的制度,优化年金市场,提高企业年金的市场供给能力和水平,使之真正成为退休收入的重要来源之一。

第十,要考虑到社保制度的补救性。根据我国贫困线的界定,我国贫困人口大多居住在农村,于是大多数贫困人口没有参加社保制度,这就决定了这样一个事实,即我国社保制度对老年贫困发生率的影响非常小,反贫困作用十分有限,与国外相比,差距很大,例如,美国目前的老年贫困率只有8.6%,但要是没有社保制度的话,老年贫困率将高达42%,欧盟国家现在平均是16%,但要是没有社保制度的话,将高达46%。所谓社保制度的补救性,在这里就将主要体现在反贫困的能力上。所以,我们在强调缴费型社保制度的补救性的同时,还不要忽视非缴费型的福利项目的支出,要逐渐提高转移支付水平,调整目标群体。

 

 
 
 
 
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