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王思斌:关于建立覆盖城乡居民社会保障体系的结构分析
 
时间:2007-09-26 19:10:00 来源:
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北京大学教授  王思斌

(2007年9月22日)

一、建立覆盖城乡居民的社会保障体系是我国社会社会保障制度的重大进步

(一)从经济体制改革的配套工程到以人为本的社会政策。随着我国市场经济体制的逐渐到位,社会保障制度建设问题被迫切地提到议事日程上来。政府对社会保障制度改革与建设功能的认识不断发展,即把保障人民群众生活置于首位,从而反映了“以人为本”的社会保障理念。这是90年代末20世纪初以来我国社会保障领域的一个重要变化,也是社会保障理念的进步。

(二)从以城镇居民为主的社会保障到全民社会保障。随着科学发展观的提出和“以人为本”、“执政为民”理念的确立,随着“三农”问题,农村医疗、养老问题的突出,农村社会保障制度的建立开始了新的探索,将农民纳入社会保障制度已成多方之共识。中共中央十六届六中全会提出建立覆盖城乡居民的社会保障体系,全民社会保障的格局将逐渐变为现实。

(三)社会保障领域的扩展与社会保障体系建设。中国的社会保障制度建设正在开启一个新的时期,即:在城市从建立个别制度向健全社会保障制度体系发展;农村则在扩大领域,并从个别制度的局部试点走向普及,从单一制度向初步的制度体系的方向发展。而连接城乡的社会保障制度的建立将形成覆盖城乡居民的社会保障制度体系。这也是在未来十多年内我国社会保障制度建设的任务和目标。

二、覆盖城乡居民的社会保障体系的内在结构

(一)覆盖城乡居民的社会保障体系的关键是农村居民社会保障问题。建立覆盖城乡居民的社会保障体系,实际上主要是建立面向农村居民的社会保障制度,和城乡社会保障制度的体系化问题。要建立覆盖城乡居民的社会保障体系,首先要解决农村没有社会保障制度的问题,然后才是体系化及城乡社会保障制度的关系问题。建立农村社会保障制度是探讨这一问题的开始,其中当然要考虑社会保障制度之间(包括城乡社会保障制度之间)的关系。

(二)农村居民社会保障制度的关键是保障水平、统筹层次和管理问题。从当前我国农村的情况来看,要实行较高的保障水平是难以实现的。这是因为农村人口数量十分巨大,主要依靠政府来承办社会保障会力不从心,而农村的集体经济已基本解体,中国的慈善性民间组织又不发达。所以除了政府支持外,农民也必须对保障资金的积累有所贡献,这也决定了农村社会保障的水平不会太高。

如果保障完全由个人缴纳,各计其账,实际就无所谓统筹问题。如果个人缴费与政府支持相结合,统筹就可以走向更高层次,至少政府支持部分可以在更高层次统筹。而管理的效果与政府能力和参保农民的参与直接相关。

(三)政府应该出资支持建立农村社会保障制度。目前农村社会保障制度主要应该包括贫困家庭的社会救助、医疗保险和养老保险,这也就是农村社会保障制度体系的结构。如果我们来比较农村新型合作医疗制度和90年代中期开始实施的农村养老保险制度,就不难发现:政府的支持性投入和政府对制度运行的关注程度是农村社会保障制度成败的关键。

(四)建立体制机制统一、有差别、可衔接的城乡社会保障体系。当农村建立了社会救助、医疗保险和养老保险制度之后,就形成了基本的农村社会保障制度体系,而城市的社会保障制度体系基本上已经建成,这时可以说基本上建立了覆盖城乡居民的社会保障制度。但是,从市场经济体制进一步深入,工业化、城市化进一步发展和全面建设小康社会的角度来看,建立上述城市、农村二元社会保障制度还未达到我们的目的。我国还需要建立城乡统一(或一体化、整合)的社会保障制度体系。

这里的所谓统一(或一体化、整合)不是指城乡居民在缴费和保障水平上标准一致,而是指在体制机制上一致。中国现有城乡社会保障制度之间的巨大差异使得在短时间内不可能实现城乡居民保障标准的一致。但从长远来看,城乡社会保障制度又不能总是相互分离,所以在设计城乡社会保障制度时,考虑到它们之间的衔接是十分必要的。要在有重大差异的两套社会保障制度之间实现可衔接,就必须在体制机制设计上加以考虑。从现行的社会保障制度建设的经验来看,个人账户应是建立城乡整合的社会保障制度的基础,可以建立个人账户与社会统筹调剂金账户相结合的模式。以个人账户为基础即要由个人缴纳一部分保障费用,而政府则按制度给予一定支持。由于个人缴费部分不同,企业或集体配额缴纳的部分不同,所以人们之间所享受的保障水平是有差别的。而个人账户可随个人在城乡之间转移能够适应城市化、市场化的要求。社会统筹部分(包括政府支持部分)有助于实现这一制度的“社会性”。这样,就会形成覆盖城乡居民、体制机制统一、有差别、可衔接的社会保障体系。长远看来也可以形成城乡一体化(全体国民统一)的社会保障制度。

三、结语

中国要建立覆盖城乡居民的社会保障体系,从现实情况来说,先要按照与城市社会保障制度相衔接的思路建立农村社会保障制度。当然,这里的城市社会保障制度也是在改革之中的,其目标是与社会主义市场经济体制相适应,要考虑到社会流动因素和便利性。这样,城市和农村就按照同一个框架(发展方向)去建立(或重建)社会保障制度。由于体制机制相同,所以它们之间可以互相转换,余下的就是管理问题。

在建立农村社会保障制度的过程中,个人缴费和政府支持都是重要的。在有条件的地方则会有集体经济补贴。无论如何,政府要在农村社会保障制度建设中承担起相应的责任。这不但是必须的,也是应该的。

 

 
 
 
 
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