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贾俊玲:加强农村社会保障法制建设
 
时间:2007-09-26 19:12:00 来源:
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北京大学  贾俊玲

(2007年9月22日)

社会保障法律体系,我国的主流观点是包括社会保险、社会救助、社会福利、军人优抚四个组成部分。其中社会保险是支柱内容。

一、    城乡社会保障立法进程具有历史阶段性特点

各国社会保障立法一般首先从城市开始,当社会经济发展到一定阶段,工业化、城市化发展到一定程度时,才逐步建立农村各项社会保障制度。从城市到农村,可能滞后30—50年时间。如德国1883年颁布了第一个工人疾病保险,半个世纪后的1957年才颁布农民老年救济。日本1941年建立了厚生年金制度,1971年才建立农村养老保险。在市场经济体制的建立过程中,我国城市地区的社会保险立法,经过制度改革和试点工作,已经初步完善了社会保障法律体系中的主要内容。但是占全国总人口80%的农村社会保障,基本被排除在统一的法定体系之外。农村社会保障的相关内容,主要散见于政策文件、部门规章、相关机关发布的通知、命令等等。从我国1950年发布适用城市的第一个《中华人民共和国劳动保险条例》算起,已经有50多年时间了。就是从我国工业化、城市化已开始发展到一定程度来看,也应该到了建立覆盖城乡的社会保障体系的历史阶段。我国农村正在推进的养老保险和新型合作医疗制度,也为建立覆盖城乡的社会保障法律体系提供了有利条件。

二、农村社会保障立法中,需要特别关注的是对几个弱势群体的保护

三农问题的核心是农民,农民社会保障权的实质是农民的物质利益。除目前受到广泛关注的农民工之外,还有两个农村社会群体的利益需要获得法律保障:

(一)   关于农村失地农民的权益保护

在工业化、城市化过程中,对失地农民给予补偿是国际惯例。由于我国土地所有权的特征,土地的征收是行政行为,不是市场行为,征收中政府处于先天的优势地位。值得注意的是:保障失地农民的权益,需要两种法律的调整。对失地农民的土地补偿、安置费等,是民事、经济法律关系;而对失地农民的就业、养老、医疗等,属社会保障法律关系。即使在解决失地农民的养老、就业、医疗所缴纳的社会保险费可以从征地补偿费、安置帮助费和政府土地出让金中安排,也是两种不同法律的调整。也就是说,即使失地农民得到了较为合理的失地补偿,也不等于获得了全面的法律保障。

(二)   关于对农村雇工权益的保障

此处的农村雇工不是指农民个人之间的帮工,而是继农民工以后出现的一个社会群体。雇主是承包集体土地的农业生产经营者,往往是农村中种植、养殖、饲养生产的能手,通过承包、转包等方式拥有较多的土地使用权,有较先进的生产资料,向规模化、集约化、市场化发展。雇工有的是既经营自己承包的土地又兼职被雇用;有的是将自己承包的土地转包给雇主,同时又被雇用;有的是可能放弃承包权,完全被雇用。农村中的雇工现象已形成了一种特殊的劳动关系。它不同于劳动法上的劳动关系,也因农业生产的特点,不能适用劳动法上的各项劳动标准。但他们确实存在着雇用和被雇用的从属关系,随之出现的是在工资报酬、工作时间、生产安全、职业病危害等需要给予保护。这个群体也没有工会组织为其维权。而现行《劳动法》、《劳动合同法》是将农村雇工排除在外的。继对农民工、失地农民的权益关注后,应该对正在发展的农村雇工问题特别关注。根据农业生产经营的不同种类,在工资报酬、生产条件等方面给予保护,也应有监督办法。

三、关于农村社会保障立法的几点构想

(一)对重要的法律进行修改、解释时,将能够适用农村的内容包括进去。如修改《劳动法》时,适用范围包括农业生产经营主体。《物权法》181条中出现了“农业生产经营者”作为主体的概念。正在起草的《中华人民共和国社会保险法》已考虑将农村养老、医疗保险纳入进去。

(二)制定框架式的、综合性的《农村社会保障法通则》,为逐步形成体系,作出原则性规定。

(三)进行急需的《农村养老保险》、《农村新型合作医疗保险》、《农村社会救助法》的立法工作。

(四)建立完善的农村社会保障体系,或将农村社会保障主要内容纳入城乡统一社会保障立法,要走很长的路,要在城市化不断成熟的历史阶段中完成。在现阶段,农村社会保障立法,只能有一部分用硬法的形式保障,即由国家立法机关制定的、以国家强制力保障实施的、不服从要承担否定性后果的、全国统一实施的法律。硬法的立法成本高。软法原来主要适用于国际法中,现在各国将其不断扩大到环保、劳工、消费者权益等领域。软法是由国家机关制定、发布的命令、规范,各种行业性规则,社会团体发布的文件等等。当硬法立法不成熟时,用软法规范农村各种社会关系,适合我国现阶段农村实际情况。如对农村失地农民的就业、养老等保障,社会关系比较复杂,各地的实施条件也有诸多差异,适于用软法形式根据实际情况予以保障。城乡拥有平等的社会保障权,建立覆盖城乡的社会保障体系,不等于在立法规范上无差别,主要是实施的可行性。

(五)强化解决农村社会保障纠纷的救济立法。我国农村长期以国家救济和农民互助为主体的社会保障制度,农民的权利意识淡弱,更缺乏法律知识,需要设立简便可行、减少成本、适合农村地区的解决纠纷的法律服务体系和司法救济制度。如:

农村派出法庭的法官资格需考虑农村的实际需要和办案程序,改善坐庭审案的办法;

农村纠纷不可能全部依靠司法程序解决,对农村司法所法律服务人员的资格、职责范围等,应有明确定位。

加强对农民解决纠纷的法律援助和律师协助。目前律师主要集中在城市、特别是大城市中,而占我国人口大多数的农民难以得到律师的帮助。困难农民也难以承担诉讼费用。法律援助的实施,在农村更为重要。农民缺乏法律知识,不懂得庭审中要求的“谁主张、谁举证”是什么,更不了解在几类案件中,包括追讨工资、社会保险可以举证责任倒置的司法解释。

 

 
 
 
 
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