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金维刚:《社会保险法》实施以来的成效、问题与对策
 
时间:2013-12-04 21:05:00 来源:
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    《社会保险法》是我国社会保障领域的支架性法律。《社会保险法》的颁布和实施,标志着我国社会保险制度的基本框架体系已经形成,社会保险制度改革与发展全面纳入法制化发展的新阶段。《社会保险法》自2011年7月1日起实施以来,已经历时两年多,在依法保障广大职工和城乡居民的社会保险权益、促进经济发展和维护社会稳定方面发挥了重要作用。

    为深入研究《社会保险法》实施以来的取得的主要成效以及存在的问题与对策,人社部社会保障研究所与北京、辽宁、河南、浙江、四川和广西六省市人社厅以及所属研究机构组成联合课题组,从2012年5月开始,对《社会保险法》实施情况进行了为期一年的专题研究,并在同年8月对上述地区的部分企业中抽选的各类职工进行问卷调查,发放问卷共计3138份,有效问卷回收率达到93.6%。通过调查与分析,对《社会保险法》实施以来的进展情况进行了初步评估,总结已经取得的主要成效,分析存在的突出问题,探讨今后如何进一步贯彻落实《社会保险法》的对策措施。

    一、《社会保险法》实施以来取得显著成效

    《社会保险法》颁布实施,标志着我国社会保险制度改革过程中逐步形成的社会保险制度体系已经以法律的形式确定下来。《社会保险法》的实施不仅受到经济与社会等方面的许多因素的影响,而且也对社会经济发展具有显著的作用。

    (一)参保人数持续大量增加

    近年来,我国社会保险事业迅速发展,国家出台了一系列改革与创新措施,逐步建立新型农村合作医疗制度、新型农村养老保险制度、城镇居民医疗保险制度和城镇居民养老保险制度,填补了制度方面的一些空白。在城镇,一些历史遗留问题,譬如国有破产倒闭企业职工、“五七”工、集体企业职工的养老和医疗问题,以及国有企业老工伤问题等,也得到了高度重视和解决。

    2010年10月颁布的《社会保险法》以法律形式明确了全民保险的发展方向,使得上述新制度的试点、推广以及解决历史遗留问题的进程不断加快。《社会保险法》实施之后,各项保险的参保人数都持续增长。截至2012年底,全国城镇职工基本养老保险参保人数比2010年底增加了4700多万人,城镇基本医疗保险的参保人数增加了1亿人,失业、工伤和生育保险的参保人数也都大幅度增长。

    在我们于2012年8月对上述六省市部分企业职工进行的问卷调查显示,被调查职工在城镇职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险和工伤保险等四个险种方面的参保率都超过了90%左右,分别比《社会保险法》开始实施的2010年提高了3-4个百分点。

    (二)基金收支以及结余迅速增长

    随着社会保险迅速扩面以及职工工资每年以超过10%速度增加,近年来我国社会保险基金收入出现了大幅增长。与此同时,社会保险基金支出也随着领取人数的增加和待遇水平的提高而不断地增加。从总体上看,城镇职工五项社会保险基金的总收入大于总支出,基金滚存结余不断增加。2012年, 全国五项社会保险(不含城乡居民社会养老保险基金收入1829亿元)基金收入合计2.9万亿元,比上年增长20.2%;基金支出合计2.22万亿元,比上年增长22.9%;年末五项社会保险基金累计结存3.57万亿元,比2010年增长超过50%,其中城镇职工基本养老保险基金累计结存2.39万亿元。基金结余增加,意味着基金抵御风险的能力增强。

    (三)企业和职工依法参保和维权意识明显增强

    随着《社会保险法》出台,企业的守法参保意识明显增强,各地都反映恶意欠费的企业越来越少。问卷调查显示,超过50%的职工是通过用人单位了解到《社会保险法》的相关内容,这说明企业已成为宣传《社会保险法》的一个主要渠道。另外,问卷调查表明,职工未参保的主要原因是个人不愿参保,因为企业原因而没有参保的比例很低。一些大企业和正规企业越来越理性,在招工的时候如果遇到不愿参保、希望多拿一点现金的求职者,虽然其各方面条件都比较好,企业也不敢招聘,因为担心职工将来离职时反过来起诉企业没有为其参保,从而使企业承担经济和名誉的双重损失。由此可见,《社会保险法》为广大职工提供了依法维护其合法权益的法律基础。随着《社会保险法》颁布实施,职工的社会保险意识普遍增强。问卷调查显示,大约7成职工表示,至少对《社会保险法》有了一定程度了解;28%受访者表示,比较了解和非常了解《社会保险法》。很多职工都主动了解社会保险法的相关内容。

    (四)经办管理能力显著提高

    《社会保险法》正式实施后,许多地方政府在社会保险经办管理机构建设方面加大投入。为了不断适应社会保险发展的需要和提高管理服务的效能,社保经办机构内部加快了管理服务标准化、规范化和信息化建设步伐。2012年,国家标准委员会颁布了《社会保险服务总则》、《社会保障服务中心设施设备要求》等国家标准,有力地促进全国社会保险管理服务标准化水平的提高。在信息化方面,各地大力加强金保工程建设,其中包括社会保险关系转移接续信息平台建设,同时推广发放社会保障卡,成效显著。问卷调查显示,参保人员对社会保险经办机构及其工作人员提供服务的满意比例较高。

    (五)社会保险法律法规体系逐步形成

    《社会保险法》出台并实施之后,与《社会保险法》相配套的一系列法规和规章等配套文件陆续出台,其中包括: 《实施<中华人民国和国社会保险法>若干规定》、《社会保险基金先行支付暂行办法》、《社会保险个人权益记录管理办法》、《关于领取失业保险金人员参加职工基本医疗保险有关问题的通知》、《工伤保险条例(修订)》、《非法用工单位伤亡人员一次性赔偿办法》、《工伤认定办法》、《部分行业企业工伤保险费缴纳办法》等。《失业保险条例》也正在加紧修订之中。同时,各地根据《社会保险法》的要求,相继修订并颁布(或废止)了本地区的相关法规、规章以及政策。通过不断健全和完善有关配套法规和规章以及规范性文件,目前以《社会保险法》为基础的社会保险法律法规体系正在逐步形成。

    二、存在的主要问题

    从当前进展情况来看,《社会保险法》实施两年多来,总体上得到了贯彻落实,广大职工的合法权益基本上得到保障。但另一方面,也出现了一些问题。调查表明,在《社会保险法》实施过程中,存在着相关配套法规政策的制定或修订滞后、社会保险参保扩面难度增大、社会保险关系转移接续不畅、工伤保险先行支付与代位追偿政策难以落实、对欠费单位难以实行强制征缴、公务员养老保险制度改革方案悬而未定等方面的问题,亟待加紧研究解决。

    (一)政策缺失、不配套

    《社会保险法》出台并实施之后,尽管国家和相关部门陆续出台了一些配套政策措施,但仍有不少急需制定或调整的政策没有及时出台,导致《社会保险法》在实施之后在某些方面难以操作而无法落实。根据我们对一些地方的调查,在各地反映的这类问题中比较突出的有以下几点:

    1.病残津贴政策问题。《社会保险法》规定,因病或非因工致残完全丧失劳动能力的参保人,可以从养老保险基金中领取病残津贴。由于国家统一的病残津贴政策尚未出台,有的地区不得已仍按老办法执行,即仍然由企业支付病残津贴,或先按最低标准从基金中支付,以后再行补差。

    2.遗属抚恤金和丧葬费问题。《社会保险法》规定参保人因病或非因工死亡,其遗属可以领取抚恤金和丧葬补助金。一些地方反映社保经办窗口经常有人前来申领抚恤金和丧葬补助金,但由于国家有关政策尚未出台,地方社保经办机构缺乏具体的实施办法,以致无法落实导致《社会保险法》的有关规定而引起矛盾冲突。

    3.对各类视同缴费人员的财政补贴问题。《社会保险法》第13条规定,国有企业、事业单位职工参加基本养老保险前,视同缴费年限期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。但至今对这条规定缺乏实施细则,以致难以落实。

    (二)社会保险关系转移接续比较困难

    《社会保险法》明确规定养老保险关系和医疗保险关系按国家有关规定转移接续,但目前仍存在转移接续比较困难的问题,主要原因在于:一是跨城乡流动人员的养老保险和医疗保险关系转移接续政策尚未出台,使不少农民工外出打工返乡后,其养老、医疗等保险关系既无法转入当地城镇职工社会保险,又不便转入当地农村社会保险(如新农保和新农合制度)。二是部分地区对《社会保险法》和国家有关政策贯彻不力。部分地区为防止个人的社会保险关系转移到本地区之后将会加重本地区的基金支付负担,便采取抬高本地区转入社会保险的政策门槛,使社会保险关系转移接续受到很大的限制。三是信息系统建设滞后。目前人社部已经建立数据交换联网平台,全国已有一部分省、市、县社保经办机构加入此平台,但由于硬件支持不力和各地上传信息格式不尽规范等原因,各入网地区的电子数据信息传递不够顺畅,推诿扯皮现象时有发生。有的地区至今未升级相关转移接续业务软件,不按全国统一经办规程办理,跨统筹地区转移的相关信息不规范,以致转入地与转出地之间难以协调。

    (三)社会保险参保扩面难度大

    《社会保险法》实施之后,社会保险覆盖面不断扩大,但扩面的主要对象如农民工、小微企业员工、灵活就业者的参保率仍然较低。这类人员参保扩面难度大的原因在于:一是小微企业大多数劳动密集型企业,利润率和工资收入水平都比较低,而作为单位缴费基数的社会平均工资统计主要包括国有企业、外资企业、合资企业和行政事业单位从业人员的工资收入,并不包括小微企业员工和个体工商户的收入,统计结果在一定程度上拉高了社会平均工资水平。小微企业普遍反映按照上述拉高的缴费基数来缴纳社保费明显加重了企业的人工成本负担,甚至超过了企业的承受能力,同时个人的缴费负担也较重,以致不少小微企业及其员工不愿参保。二是农民工群体、个体工商户、灵活就业人员的个人缴费能力不足,缴费意愿不强。在《社会保险法》实施之后,必须按“五险齐征”政策执行,这在一定程度上导致用人单位与个人缴费负担显著增加,一些企业和个人感到难以承受。

    (四)工伤保险先行支付政策难以落实

    关于在工伤保险方面实行先行支付是《社会保险法》的一个新规定。按照《社会保险法》的有关规定, 如果职工所在用人单位未依法缴纳工伤保险费,发生工伤事故后,用人单位不支付职工工伤保险待遇的,以及对于第三人原因造成的工伤,第三人不支付工伤医疗费用或者无法确定第三人的,由工伤保险基金先行支付。工伤保险基金先行支付后,社保经办机构有权向用人单位或第三人追偿。工伤保险先行支付的规定,充分体现了以人为本的管理服务理念,是《社会保险法》的一个新突破。但是,在调查中许多地方社保部门都反映这项新规难以落实,并且对这项新规本身还有疑虑,其中的主要问题在于:由于在许多地方社保经办管理能力不足,在先行支付后缺乏必要的手段和人力进行追偿,导致从工伤保险基金中先行支付的资金被追偿回来的可能性很小,加之与先行支付相关的财务制度没有出台,因此,这一规定落实起来的难度很大,一些地方社保经办机构对执行上述新规也因顾虑垫付资金无法追偿而尽量规避。

    (五)对欠费单位难以实行强制征缴

    按照《社会保险法》第63条第3款规定,社会保险费征收机构可以申请法院对欠费单位实行强制征缴。但是,目前很多地方的法院认为征缴社会保障费是社保部门的职责,应由社保部门依法强制征缴而不予配合;还有的借口高院没有统一规定而不执行。三是银行和金融机构出于维护自身利益的需要,不按《社会保险法》规定向社保部门提供欠费企业的信息,也不配合社保部门从其账户中代为扣缴社会保险费。

    (六)机关事业单位养老保险制度改革发展滞后

    多年来,由于机关事业单位养老保险制度改革试点进展迟缓,机关事业单位工作人员退休养老制度与企业职工基本养老保险制度“双轨”运行,由此导致两者之间的养老金待遇差距较大的矛盾非常突出。尽管早在1992年原人事部就已经出台了《关于机关事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》(人退发[1992]2号),各地据此相继开展了机关事业单位养老保险改革试点探索。目前,在城镇职工养老保险参保人数中,包括2153万机关事业单位的工作人员。但是,过去各地开展机关事业单位养老保险改革试点并没有实质性的突破,这主要表现在大多数地区没有对机关事业单位退休人员养老金计发办法进行改革,也没有相应建立职业年金制度,仍执行原有的退休养老待遇政策,以致参保缴费与退休待遇不挂钩,造成参保与否与退休待遇无关,使这种半截子式的改革失去实质意义。

    针对过去机关事业单位养老保险改革试点中存在的问题,国务院于2008年3月颁布了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》,确定在山西、上海、浙江、广东、重庆等五省市率先启动有关试点工作。然而,到目前为止,上述五个省市至今尚未出台事业单位养老保险制度改革的实施方案,试点工作陷入进退两难的困境。导致这种状况的的一个重要原因就是公务员养老保险制度改革悬而未定。由于长期以来机关事业单位都实行一样的退休养老制度,先将事业单位划分出来单独进行养老保险制度改革,难免遇到新的矛盾和阻力。

     根据《社会保险法》的规定,公务员和参照公务员法管理的工作人员养老保险的办法由国务院规定。然而,迄今为止,公务员(以及参公事业单位人员)养老保险办法尚未出台。在这种状况下,事业单位养老保险制度试点也难以摆脱困境。

    三、对策建议

    面对《社会保险法》实施过程中存在的诸多问题,需要根据轻重缓急,逐步加以解决。首先要做的是解决人民群众最迫切的要求,特别是对于那些法律明确规定的人民群众依法享有的权益应当尽快落实。同时,为实现社会保险制度可持续发展的长远目标,还应当加紧研究解决在贯彻落实《社会保险法》方面面临的深层次的矛盾和重大问题。

    (一)加紧制定并出台相关配套政策

    一是病残津贴政策,其中包括妥善处理参保缴费不到15年的因病或非因工致残完全丧失劳动能力的参保人的有关待遇问题。二是遗属抚恤金和丧葬费政策,并明确新旧政策衔接办法。三是城镇职工基本养老保险与城乡居民社会养老保险之间的统一的关系转移衔接政策,明确有关转移衔接的条件、转移资金办法、缴费年限认定、待遇领取地确定、待遇标准核定与计发等相关具体政策规定,切实维护农民工等城乡流动就业人员的养老保险权益。四是依法解决工伤保险双重赔付问题,对于因第三人责任造成的民事赔偿和工伤保险双重赔付情况, 需要通过司法解释或者修改相应法律条款来予以解决,明确规定不得享受双重待遇。五是制定有关社会保险费补缴政策,明确补缴的条件、标准、方式及待遇计发办法。

    (二)完善先行支付政策

    为防范少数用人单位或第三人利用先行支付政策转嫁工伤赔偿责任等道德风险,应当加紧建立健全有关实施先行支付的执法协调机制,同时明确负责先行支付代位追偿的机构及其职责,制定先行支付追偿的具体操作流程以及财务管理办法,使先行支付政策不仅能够依法实施,而且能够尽量防范和减小基金损失的风险。

    (三)完善社保缴费政策

    一是合理调整费基和费率。费基的设定要合理,统计社会平均工资一定要反映全体就业人员收入的实际情况。五个险种的费率都需要进行合理地调整。二是贯彻落实《社会保险法》有关对国有企业、事业单位职工视同缴费年限的财政补贴责任的规定,为今后适时适度降低用人单位费率提供了空间与条件。三是对小微企业及其员工、个体工商户等灵活就业人员参保缴费,应当采取必要的优惠扶持政策,以适当降低其缴费负担,促进这类用人单位和个人依法参保缴费。通过完善社保缴费政策,有利于促进社会保险扩面与可持续发展。

    (四)推进机关事业单位养老保险制度改革

    应当从维护党的执政基础和坚持党的群众路线的政治高度和促进社会和谐问题的大局意识来认识机关事业单位养老保险制度改革特别是公务员养老保险制度改革的必要性和紧迫性,并充分吸取过去机关事业单位养老保险制度改革试点特别是2008年以来5省市事业单位养老保险制度改革陷入困境的经验教训,明确机关事业单位应当与企业实行统一的统账结合的基本养老保险制度的发展方向,从制度和机制上根本解决目前存在机关事业单位与企业退休人员养老保障方面的“双轨制”问题。要统筹协调并同步推行机关事业单位养老保险制度改革,并在新一轮机关事业单位工资制度改革之际,在全国范围内全面启动机关事业单位养老保险制度改革,其中包括改革计发办法,建立与物价变化和工资增长挂钩的养老金调整机制,并全面建立职业年金制度,妥善解决涉及“中人”的相关问题,依法切实保障机关事业单位在职人员和退休人员的养老保障权益。

    (五)增强社会保险依法行政与经办管理能力

    一是通过法律授权,明确社会保险经办管理机构在实施《社会保险法》中的行政执法权力,使其能够依法行使必要的执法权。同时,大力加强社会保险经办管理机构能力建设。二是加大对社保欺诈行为的处罚力度,根据《社会保险法》对于医疗机构、药品经营单位等社会保险服务机构欺诈、伪造证明材料或其他手段骗取社会保险基金支出、以及个人骗取社会保险待遇的行为所制定的处罚措施,强化对违法行为的处罚手段。要研究制定将社保欺诈入刑的具体办法,落实《社会保险法》有关对于构成犯罪的要依法追究其刑事责任的规定,使相关部门能够加大对社保欺诈等违法案件的惩罚力度,依法维护社会保险领域的法制秩序。三是加快社会保险信息化特别是“金保二期”工程建设,不断提高社会保险经办服务的信息化水平,逐步实现全国各地区之间的联网,为解决社会保险关系转移接续问题、重复参保、骗保等问题提供必要的信息技术系统的支持与保障。

 
 
 
 
 
 
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