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中国税务报:将更多的低收入群体纳入社会保障体系
 
时间:2006-12-05 15:55:00 来源:
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9月23日~24日,由劳动和社会保障部发起的中国社会保障论坛首届年会在北京钓鱼台国宾馆举行,论坛主题为“和谐社会与社会保障”。年会上,来自政府、学界和企业等方面的众多人士表示,经多年探索和实践,我国确立了社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险和基本医疗保险制度,社会保障体系框架基本形成。然而,我国社会保障体系尚不完善,与人民群众日益增长的社会保障需求仍存在突出矛盾,应努力使更多的低收入群体分享到经济社会的发展成果。

  我国现行社会保障制度尚存种种缺陷

中国人民大学教授郑杭生表示,社会保障制度是实现社会公平正义的重要制度设置,但目前我国现行的社会保障制度还存在着种种缺陷。

第一,社会保障制度所规定的待遇水平较低,在低保制度设计上尤为突出。在当今发达国家,贫困线一般被设定为低于当地平均工资的50%,而我国各地即使经济发达地区都达不到这一标准。我国的低保制度仅仅能够维持保障对象最基本的温饱,医疗和教育等方面难以兼顾。经济欠发达地区连最基本的低保金都难以确保,医疗救助等项目目前无法实施。

第二,社会保障制度远未实现全覆盖。在我国,绝大多数农村人口基本不能享受社会保障待遇,即便在城市,社保制度也未实现全覆盖。据统计,目前我国城镇居民享受低保的人数总计在2200万人左右,这是在较低的低保标准基础上所覆盖的最困难人群。

第三,社会保障制度建设存在严重的城乡失衡。在城市,经过20多年的改革,一个独立于企业或单位的社会保障制度已初步形成。社会保障制度作为一个相对独立的体系,国家起到主导作用,具有资金来源多渠道、保障方式多层次、权利义务相对应、管理服务社会化等特征。而现阶段的农村社会保障实质上依然是一种以家庭保障为主的模式,农村居民应对生存风险的基本方式是家庭成员之间的互助。制度化的社会保障如养老、医疗保障及社会救助只覆盖了极少一部分农村人口。一次对10084个60岁以上农村老人的全国抽样调查显示,不享受养老保险的占96.9%,享受养老保险的仅仅占1.5%。

第四,进城务工的农民工及其家属的社会保障问题比较突出。目前,我国进城务工的农民或农民工总数已达1.4亿。目前除少数城市、个别敏感行业如煤炭等危险性大的行业和个别项目如重大伤亡事故赔偿外,针对全体进城农民的养老、医疗、失业、工伤、救助等基本社会保障制度均未建立起来。

第五,相对于生存权保障而言,贫弱人群的发展权保障严重不足。贫弱人群的就业问题尚比较突出,针对贫弱人群的职业培训及对其后代受教育权利的社会保障严重不足。我国农村目前有绝对贫困人口近3000万,贫困农民连维持最基本生活尚且困难,其后代的受教育问题就更难以顾及。对进城农民的子女而言,他们在接受教育方面也基本享受不到和城市居民子女平等的待遇,数目相当的农民工子女则干脆辍学在家或跟随父母务工。

第六,对贫弱人群的福利服务严重不足。我国老龄人口超过1.3亿,其中农村老龄人口9000万左右。农村老人主要依靠子女供养,由于农村青壮年大量流入城市,致使相当数量的农村老人生活困难。另外,我国还有6000万残疾人,他们中为数不少的人生活、就业遇到极大困难。

应将社会保障覆盖范围扩展到广大农民

中国社会科学院社会学研究所所长李培林透露,到2005年底,参加城镇基本养老保险人数为1.75亿人,只能覆盖全国就业人员的23%、第二和第三产业就业人员的42%、城镇就业人员的64%。绝大多数农业劳动者、农民工都徘徊在社会保障体制之外。把社会保障的覆盖范围扩展到广大农民,须建立完整的、能够基本覆盖城乡的社会保障体系。

一是坚持低水平、广覆盖的原则。我国处于社会主义初级阶段,人均GDP还排在世界第100位之后。虽然近几年综合国力和财力都有大幅度增长,但经济增长和福利增长的规律不同,经济增长呈现周期性起伏的规律,而福利增长则遵循刚性上升规律。所以,社会保障体制的设计总体上要量入为出,保持收支平衡,不能过于依赖财政的转移支付,防止超越发展阶段的过快福利增长,避免产生巨大的社会风险。

二是整合社会保障资源,注意政府部门之间的协调。目前我国农村社会保障的资源配置权力分散在不同的政府部门,如劳动和社会保障部负责农民工的社会保险和农村的养老保障工作,卫生部负责农村新型合作医疗工作,民政部负责农村最低生活保障、社会救助和社会福利等工作,人口和计划生育委员会负责农村符合计划生育条件老人的养老补助等。这种分散格局往往造成社会保障对象的多重界定和生活保障措施的多头推进,社会保障资源的使用效率大为降低。将社会保障的覆盖范围扩展到广大农民是一项划时代工程,可以考虑在国务院层次设立一个农村社会保障体制建设的协调机构,由劳动和社会保障部统一筹划农村社会保障资源的配置。

三是动员和鼓励各种社会力量参与农村社会保障建设。随着我国民间经济实力的快速增强,动员和鼓励各种社会力量参与农村社会保障建设具有了有利条件。

四是加强对“土地换保障”思路的研究和探索。由于历史上的欠账过多,我国社会保障资金缺口很大,政府的财政补贴压力也很大,寅吃卯粮的个人账户空转并非长久之计。现在很多地方最大的政府收入来源为土地出让金,土地出让金在一些地方已经成为预算内财政和预算外财政之外的“第三财政”。由此,应该加强对“土地换保障”思路的研究,把更多土地收益用于农村社会保障的建设。

解决困难群体社会保障关键在于社会救助

中国经济体制改革研究会会长高尚全表示,社会救助制度建设是解决困难群体社会保障问题的关键,同时应通过完善社会保险制度作为配合。

第一,以新型农村合作医疗和农村最低生活保障制度为重点,推进农村社会保障事业发展。新型农村合作医疗制度在运行和管理中还存在较大问题,主要表现在制度本身与农民之间缺乏良性互动,筹资、管理和监督成本偏高,人均筹资水平过低。对此,政府要提高补助标准。此外,应将新型农村合作医疗制度和农村医疗救助制度进行整合,简化农村医疗保障制度设计,降低运行成本,提高运行效率。随着国家财力的增强,逐步将相对贫困人口纳入农村低保范围。考虑到贫困人口多居住在中西部贫困地区,因地方财力有限,农村低保资金应主要由中央和省级政府负担。另外,建议中央财政设立农村最低生活保障专项补助资金,对困难地区农村低保制度建设给予支持。

第二,解决失地农民和进城农民工的社会保障问题,推进城乡社会保障统筹发展。对有劳动能力的失地农民,应先着眼于促进其就业。在实现就业的基础上,以企业职工或灵活就业人员的身份参加城镇社会保险,解决其养老、医疗等方面的保障问题,符合条件的还可按规定享受城市医疗救助和最低生活保障。而对无劳动能力的失地农民,若领取土地补偿费后生活仍有困难,在城市规划区以内的可优先考虑将其转为城镇户口,并按规定享受城镇居民最低生活保障制度和城市医疗救助制度。未转为城市户口,符合条件的可按当地有关规定享受农村特困户救助和农村医疗救助,还可在自愿的基础上参加农村新型合作医疗。

农民工中很多人工作在采矿、建筑等高危行业,劳动条件恶劣且工作时间较长,是工伤风险最大的群体之一。应尽快将尽可能多的农民工纳入城镇工伤保险,解决他们在工作中遭受事故伤害或者患职业病时的医疗救治和经济补偿问题。

对在城市工作的劳动关系相对稳定的农民工,可考虑将其纳入统一的基本医疗保险统筹。

第三,推进城市医疗救助工作。2005年,我国城市医疗救助工作开始起步,中央财政去年和今年分别安排了3亿元专项补助资金。随着城市医疗救助工作的开展,各级政府也应扩大投入规模。

第四,促进困难群体就业应主要从三方面入手。一是政府要鼓励和支持困难群体的职业技能培训工作。通过政府支持,促进进城农民工、有劳动能力失地农民、下岗失业人员等困难群体进行职业技能培训的积极性,提高他们的就业能力。政府可对培训工作给予一定的经费补助,困难地区由中央财政给予适当补助。二是进一步深化政府行政管理体制改革,切实减少对市场和企业的各种干预,为社会成员提供尽可能多的创业机会和尽可能好的创业环境。三是完善支持中小企业和个人创业的融资渠道,并通过财政贴息给予必要支持。

 第五,进一步完善公共财政体制,调整财政支出结构,增加国家对社会保障事业的投入。解决困难群体的社会保障问题,必要的财力支持是关键。近年来我国财力已经有了明显增强,进一步增加社会保障支出规模和比重既是必要的,也是可能的。政府财政支出应进一步体现公共服务职能,尽可能减少直至取消在一般竞争性领域的投资,停发长期建设性国债,调整财力用于社会保障、就业等社会事业领域。

建立广覆盖、低成本的全民基本健康保障体系

北京大学中国经济研究中心副主任李玲表示,面对我国目前突出的看病难和看病贵的问题,建立广覆盖、低成本的全民基本健康保障体系很有必要。这一体系的主要特点包括几个方面。

第一,以人民健康为目标。全民基本健康保障体系应综合公共卫生、环境、预防保健、健康教育和基本医疗于一身,而非单纯的基本医疗保障体系。而“广覆盖”的含义不仅仅是指覆盖所有人群,也表示覆盖的内容广,包括基本医疗、预防保健、健康教育、公共卫生环境以及一切与健康相关的所有领域。

第二,由政府直接提供医疗服务。保险和医疗服务结为一体,可有效控制医疗成本。集医疗保险和医疗服务为一体的全民医疗体系是最佳的医疗保健体系,建议利用我国大多数医院都是公立医院的优势,建立政府主导的全民基本健康保障体系,从制高点上控制医疗成本。

第三,明确控制医疗成本是建立全民基本健康保障体系的关键。全民基本健康保障应该重视预防保健和公共卫生,通过促进健康,减少医疗费用支出,定位明确为低成本。

第四,在建立全民基本健康保障体系的基础上,利用市场机制满足不同层次的健康需求。建立全民基本健康网,并不排除市场机制发挥作用,利用市场机制可以让更多的人按照个人条件享受相应医疗保健服务。而政府所建立的基本保护网,可以尽可能帮助那些真正需要帮助的弱势群体。

建立全民基本健康保障体系的框架大体为:第一,体系应由三级医疗机构组成。居民就近选择一家社区卫生服务中心登记注册,一旦患病应首先到社区卫生服务中心就医,如社区服务中心无法治疗,则依次转诊到相应的二级和三级医院。按照这样的程序就诊,患者只需支付少量的挂号费就可享受规定的基本医疗和住院服务,城市低保居民和农村贫困农民还可免挂号费。第二,设定全民基本健康保障的医疗服务目录,以确定这一计划所覆盖的范围,对住院天数、手术病种、检查范围作出限制。居民享受基本医疗保障服务目录中的服务,享受国家补贴,其他服务自费或由补充商业保险支付。第三,政府用于卫生的财政拨款主要用于全民基本健康保障计划。按照制度设计,政府支出主要包括三个方面:社区公共卫生支出,预防保健、健康教育支出,扣除居民自付额后的基本医疗服务门诊和住院费用。

按照估算,建立全民基本健康保障体系,政府的财政支出每年为2690亿元左右,分别占我国财政支出的9%,占GDP的2%,占目前卫生总费用的30%,这接近或者低于同类国家水平。考虑到我国目前的医疗卫生资源状况,政府财政的承担能力,医院的收支平衡能力,并结合我国中医药的传统优势,建立全民基本健康保障体系具有可行性。

  完善税收政策适当鼓励企业年金发展

国家税务总局政策法规司副司长杨元伟表示,当前我国由政府财政支撑的基本养老保障体系存在严重的资金缺口和压力,单纯的政府基本养老保险已不能满足向全社会公民提供较高水准收入保障的需要,建立多层次、多支柱的养老保障体系迫在眉睫。而企业年金作为一种补充养老计划,有利于降低国家基本养老保险的替代率,减轻政府在养老金的筹资、管理和支付等方面的压力,为企业职工和离退休人员提供更灵活的退休生活保障。

目前我国企业年金尚处于探索阶段,而税收制度不健全是制约企业年金发展的原因之一。

所谓企业年金,是指企业及其职工在依法参加基本养老保险的基础上,自愿建立的补充养老保险制度。企业年金于19世纪初产生于市场经济比较发达的国家。截至去年,我国建立企业年金的企业已有2.4万家,参加职工920万人,积累基金680亿元。企业年金是养老保障体系的重要组成部分,有利于改善退休人员的生活水平,促进机构投资者的发展和金融市场的完善,减轻政府负担和基本养老保险制度的压力。

从我国现行的养老保险税收政策来看,由于不同层次养老保险的功能和目标均有所不同,我国对其采取了不同的税收政策。对基本养老保险,基本上实行的是“三免”政策,即对企业和个人缴费环节、运行环节和领取环节免征个人所得税或企业所得税。而对企业年金,则只对企业在标准内的缴费允许在企业所得税前列支,在其他方面则没有税收优惠。至于个人储蓄性养老保险,现行税收政策只对保险公司符合条件的养老保险收入免征营业税,其他环节都没有税收优惠。

对于企业年金的税收政策体现在两个方面,一是关于企业年金本身的税收政策,二是关于运营、管理企业年金机构的税收政策。有关企业年金本身的税收政策,目前仍有许多方面不明确或不完善的地方,从总体上看滞后于养老保险形势的发展。关于运营、管理企业年金机构的税收政策,特别是关于信托机构的税收政策,目前也未予以明确。企业年金运作过程中的诸多环节和市场主体都涉及税务事项,主要包括年金的设立、受托管理、缴费、账户管理、托管、投资运营、分配、领取和清算等。

今后,完善我国企业年金税收政策的基本原则应包括几个方面:体现鼓励和规范企业年金的设立和发展,与我国多层次养老保险制度相协调,有利于收入分配的公平,与现行税制框架体系相协调,尽力避免经济性重复征税,借鉴国际上的成功经验,与我国目前的征收管理水平相协调等。(郑猛)

 

 
 
 
 
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