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陈仰东在养老保险个人账户管理国际研讨会上的发言
 
时间:2007-06-21 19:08:00 来源:
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大连理工大学教授 陈仰东

主持人,各位来宾,各位专家:

大家好! 

  养老保险个人账户管理,是一个非常重要,非常有意义的课题。刚才,大连市社保中心、辽宁省社保局分别介绍了在做实个人账户改革中管好个人账户的经验,劳动和社会保障部社保中心就进一步规范养老保险个人账户管理发表了意见。听了感到很有启发,引发了很多思考。下面有对管好养老保险个人账户谈点个人粗浅的看法。 

  一、关于管好个人账户的重要性问题 

  这不是套话,态度决定一切。如果对管好养老个人账户的重要性认识已充分,思想上不迫切,要管好养老个人账户,几乎是不可能的。在宏观上,我们可以把养老保险分为制度设计和实施运行两大部分,个人账户管理则是实施运行部分中最重要最核心的内容。个人账户如果管不好,统账结合的制度就不能有效贯彻落实,亿万参保人的社会保障权益就不能得到充分体现,对社会经济的负面影响是显而易见的,这是对外。对内,个人账户如管不好,作为管理主体的社保经办机构难辞其咎,社保经办机构公信力会发生危机,人们有理由疑问他们存在的价值。当年基金征缴全部由社保经办机构负责的,为什么到了今天会有一半的地区交给地税部门征缴呢?一个重要原因是社保经办机构征缴工作做得不够好,对做好征缴工作的重要性认识不高、认识不透。如果个人账户在管不好,历史的覆辙可能会重蹈。 

  当然今天反复强调管好个人账户的重要性,还有一个重要原因是,从整体的全局上看,我们存在着“轻管理”、“重制度设计,轻实施运行”的问题。不是说理论上我们不懂管理的重要性,不懂实施运行的重要性,理论上还是明白管理对于建设社保大厦极端重要性的道理。是说实际上我们没有把管理摆到应有的位置。这个事实的造成,和我国现行的分散化管理体制有关。在中国,社保制度选择以种养为主,而具体经办管理以省级和省级以下地方为主。从理论上说,这种分工不一定错。问题在于分散的管理是要以完善的法律法规和规范化规定为前提的,我们缺少这个基本前提,形成了全国2700多个管理主体,分别独立的管理着两亿参保人的养老保险。这种高度分散化的管理体制在实际工作中又反过来给养老保险规范化管理带来了障碍,客观上有助长了管理的非规范化。基本养老保险具有效益整体性,局部地区管理再好,只要和全局统一规范化要求有差异,效果都会大打折扣。所以,要使所有有决策权和管理权的人都认识到管好个人账户重大意义。 

  二、关于个人账户管理的内容问题 

  管理养老保险个人账户,就景观什么?从绝大多数经办机构看,我认为主要是五件事。第一是建帐户。无论是企业职工,还是灵活就业人员,自登记缴费之月起,经办机构都要为他们建立个人帐户。第二是归集资金。尤其在做实养老保险个人账户的地区,个人帐户资金是单独归集单独管理的,全部来自个人缴费。第三是记录。将缴费及时准确记入个人帐户,包括记息。第四是转移,职工流动转移社保关系。第五是支付。做实以后个人账户养老金从账户资金中支付,包括一次性精算和销户。 

  做实个人账户,使养老保险制度的重大改革。这一改革对养老保险个人账户管理会产生影响。但是即使不做实个人账户,个人账户管理者五件事照例要做,照例要做好。所以不是说因为做实个人账户,才需要管好个人账户。 

  做实和记清,是个人账户改革地区面临的两大任务。做实主要是政策问题、制度问题。记清主要是管理问题、经办操作问题。个人帐户基金运营问题在中央政策决定以后主要是省级经办机构等相关机构的职责。因此,在做实个人账户的改革背景下,对绝大多数基层经办机构来说,面临一个共同的管理任务是如何记清个人账户。清不清的标准我认为有两条:第一,金额一致,申报额、征缴额、记账额要一致;第二,时间一致,征缴时间和记账时间要一致,即收即记。 

  明确个人账户管理的内容,目的是为了明确加强和改进管理的重点和方向。不要把政策选择等非经办管理性或个人账户资金运营等非大多数经办机构的管理任务替代了个人账户管理的正常和普通的工作目标,忽视了真正要改进和工作环节,削弱了对管理软肋的关注和解决力度,对管理资源十分缺少,而个人账户管理任务又十分繁重的基层经办机构,这一点更为重要。 

  三、关于管好个人账户的技术方法问题 

  由一名帐务管理员记一位参保人的一次缴费记录很容易。由多名帐务人员记录成千上万名参保人每月的缴费记录,难度会大些。全国有几万名帐务管理员定时和不定时记录所有参保人员的缴费记录,且可以相互转移、跟踪服务,一生都不出错,难度可想而知。因此,管理浩大的社会性工程,方法十分重要。我认为,规范化、信息化、专业化是管好个人账户的正确选择。 

  规范化。就是对“记什么”和“怎么记”作出统一规定,这是管好个人账户的前提。规范化包括制度和业务流程两方面。所谓制度规范,就是所定制度要便于管理。如规定,按上月本人工资缴费和按上年本人月平均工资缴费,都有道理,也各有利弊,但是后者更有利于记清个人账户。所谓业务流程规范,就是所定业务流程要符合制度要求,简明统一。以个人账户项目为例,多数地区规定项目在100项左右,最多的地区达到200多项。规定项目少,方便管理,但是信息量较少。规定项目多,信息量多,但管理工作量较多。为了全局利益,应由国家劳动保障部社保中心统一作出个人账户管理的规范性要求,缩减省级修改权限,省级以下不得擅自规定项目标准。确实需要增加项目的也应报部中心核准备案,以便在制定国家标准时作参考。刚才国家劳动和社会保障部社保中心发表的意见,就是在做实个人账户后,改进个人账户管理的规范性意见。 

  信息化。就是依托计算机技术开展管理,这是管好个人账户的手段。现在个人账户管理中的诸多问题,都与信息化水平不高相关联。在实行税务征缴的地区,由于征缴信息不能共享,个人账户记录带来了困难。即使在社保经办机构负责征缴的地区,由于没有实现同城同库,跟人账户的数据分散在继承经办部门,个人账户信息不能随同人员流动而流动。要如同银行一样实现同城汇兑,必须进一步提高信息化水平。 

  专业化。就是由专业人员对个人账户实施专业化管理,这是管好个人账户的基础。个人账户管理既然是经办机构的组织目标,就应当设置账户管理机构、账户管理岗位,并配置账户管理展业人员,使账户管理工作成为经办业务工作中一项专业性工作,使账户管理员成为和统计、财会、精算、信息等并列的专业人才。只有这样,个人账户管理工作人员才能达到专业化水准。 

  四、关于个人账户的管理成本问题 

  管理任何事物都要付出成本。和现收现付模式相比,以个人账户为特点的基金积累模式,需要更高的管理成本。中国在选择统帐结合的养老保险制度的同时,其实就注定了管理工作的难度和为此付出更高的成本,不管决策者主观上是否认识到这一点。 

  在提取管理费的那段时期,这个问题并未显现。取消管理费,改由财政拨款后,管理成本严重不足的问题普遍凸现。由于事业单位按人头供款的原计划体制和机制一直被沿用,经办机构人员短缺,信息系统建设滞后,低成本管理严重阻碍了个人账户管理水平的提高。 

  从国际看,不同制度、不同管理模式,管理成本的收支渠道是有区别的。资金实行现收现付,又实行政府直接管理模式的,管理成本一般是由政府支付的。如美国的老遗残保险。实行个人账户基金积累制的,如智利、新加坡等国,个人账户管理成本都是通过提取管理费解决的。在智利,个人账户管理由多类养老金管理公司承办,自不用说。在新加坡,个人账户由中央公积金局负责,其管理成本也是通过提取管理费来支付的。中国是特例,包括个人账户在内的整个运作成本是由地方政府财政供款的,但财政供款中对个人账户管理成本几乎不考虑,更说不上建立必要的激励机制,向新加坡、智利那样,个人账户管得越多,提取的管理费就越多。在中国这种机制下,管不好个人账户是正常的。要管好个人账户,必须解决管理成本问题。政府能承担淡然好。政府有困难的话,提取管理费解决也不失为渠道之一。道理很简单,既然个人账户资金私有,管理个人账户的成本应当由个人承担。不过提取的管理费应当在更大范围内使用,同时,劳动保障部门、财政、审计部门、社会保障监督委员会应加强监督。确保专项用于个人帐户管理方面的费用支出,严禁用于社保经办机构人员工资等支出。 

  五、关于抓住做实个人账户时机,彻底改善个人账户管理,全面提升社保经办能力问题。 

  从辽宁开始的做实个人账户改革,不仅使我国城镇职工的养老保险制度成为真正意义上的统帐结合的制度,而且而彻底改善个人账户管理,从而全面提升社保经办能力,又一次提供了难得的历史性机遇。明年党的十七大将召开,新的一界政府将产生。以科学发展观为统领,建设和谐社会,坚持社会公平主义,全面加强政治、经济、文化、社会发展,为社会保障事业发展创造了前所未有的大好环境。此时此刻,我们面临战略性选择。社保部门能不能善于抓住时机,以改善个人账户管理为突破口,将管理这篇文章做足做大,在全面提升机构经办能力上下功夫,少争论,多做事,不回避矛盾和问题,从能做的事做起。比如,规范经办机构名称、职能、组织机构、岗位设置、人员配置和绩效考核制度等,能理顺的体制抓紧理顺,引入新的机制,使社保经办机构的执行能力、管理能力、服务能力、防范风险能力、创新能力和学习能力有根本性的改变。 

  回顾中国养老保险发展二十多年的历史,曾经出现过像建立个人账户制度统一、养老金社会化发放等重要的发展机遇期,但劳动保障部门惯于埋头苦干,往往失去了加强自身建设的良机,不提困难不一定是好事,不知道难在哪里,别人怎么帮你?时不我待,这次再也不能让它失去了。 

  以上是个人的一些观点和意见,有欠妥或不对的地方,请各位多多指正。 

  谢谢! 

   

 

  

 
 
 
 
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