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格雷森在养老保险个人账户管理国际研讨会上的发言
 
时间:2007-06-21 19:10:00 来源:
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中欧项目专家 格雷森 

  

  摘要1      个人账户 

  背景 

  1997年国务院(26号文件)决定建立由两个重要部分组成的养老保险体系。一个是现收现付的社会统筹部分,例如现有缴费者为现有领取养老金者筹措资金——主要来自雇主的缴费;另一个是个人账户(被认为是中国强制养老保险计划,缩写为CCPP)——主要来自雇员缴费。这种由雇主和雇员缴费到社会统筹和个人账户的模式从新系统的引入到现在已经经历了很多变化。通常,个人账户接受雇员缴费的全部,雇主缴费全部进入社会统筹。 

  理论上来讲新系统是可持续的。但是实际上,现有系统既不是可持续的也很难发挥其既定功能。最主要原因是预算单位是市,单位太小以至于无法确保其生存能力。除此之外,1997年之前的负债没有单独的资金筹措罚吧,或者说是“遗留债务”。大部分的情况是,雇员缴费用来支付现有养老保险。结果是大部分的个人账户都是空长,或者雇员的累积缴费短缺。有很多情况是,结合雇主和雇员的缴费还不足以支付现有养老保险,当地政府不得不用普通收入来弥补空缺。系统有以下三方面障碍:第一,系统是片段的或分散的;第二,很多地方的雇主缴费超出目标封顶线20%;第三,个人账户大量空白,没有合理机制应对到期个人账户负债。 

  2001年国务院采纳了一项社会保障设点改革项目,选择受体制改革和国有企业关闭重创、养老保险遗留成本很高的辽宁省。将其个人账户资本再调整为8%,地方政府和财政部共同缴费。 财政部的缴费在中央国家社会保障基金(NSSF)管理之下。2004年试点项目推广到黑龙江省和吉林省,虽然做实比率很低(5%),大约占国家社会保障基金管理的储备金提供的资金的3/4左右。政府随后决定将 

  其扩大巩固。2006年另外8个省份加入试点,虽然比率较低为3%。试点项目的另一个主要部分是预算水平从市级上升为省级,很大程度还没有实现。 

  政府决定2007年不继续推广这个项目,部分原因是希望重点提高基本社会统筹养老保险,部分原因是开发了一项新的管理和投资框架。然而,东部三个省份,广东、江苏和浙江希望能够继续这项计划,并且不需要中央政府的帮助。 

  尽管政府政策支持做实个人账户,一种建议是把现收现付体系作为政府支柱(分布广泛的职业养老保险和私营养老保险支持这一选择);二是把个人账户作为概念基础(利用收入相关资源或缴费为基础的资源来有效补充基本养老保险)。主要支持和反对理由如下。 

  为什么转变为筹集个人账户的形式? 

  支持论点: 

  1.通过明确基金是否足以支付个人养老保险来提高基本养老保险的信用度。提高个人养老保险的信用度也有助于降低高额个人储蓄,并保证和完善经济制度下的消费和存储/投资。 

  2.针对农民工和灵活就业人员扩大覆盖面。许多针对农民工的养老保险试点都是基于个人账户的,作为基本养老保险的一部分运行。有经费的个人账户会与现有的无经费的系统比较,其优势是在不同省份或省内不同地区工作时期的养老金积累更加容易。关于养老金的可携带性,做实的个人账户比概念性个人帐户更容易实施。 

  3.允许员工累积养老金超过最低缴费年限,对于基本的现收现付养老保险是很必要的,也为员工提供了更大的选择及工作时间越长、存款时间越长。 

  4.刺激资本市场的发展。从政府负债的角度来看,激励其发行长期债券以储蓄应对养老保险负债的时间长度。由于帐户做实花销昂贵,很大比例的个人账户做实需要通过债务发行来筹措资金(即使是欧洲的政府也在考虑发行长期证券)。从合作的角度来说,潜在地刺激高质量公司扩大债券发行以及扩大国内股票市场交易份额。 

  5.因为个人账户基金可能由大型金融机构投资者管理,他们也在寻求高质量的公司治理,可能是提高中国公司的治理标准(尽管这需要基金赞助人和管理人员积极参与到监控及要求公司治理的完善中来) 

  6.所有的现收现付体系都面临着老龄化社会的压力,大多数政府正在寻求引入自愿的或者强制性的个人养老保险账户用来补充基本社会养老保险。如果中国的政府财务是健康的,这是一个合适的时机转移到筹集个人账户系统的形式(例如,有效解决原系统的遗留费用问题) 

  反对论点: 

  1.吸取更多存储进入经济系统,因为储蓄存款利率已经很高,可能导致更多不必要的投资,而比较完善的投资出路数量相对较少(例如房地产或者股票)。国内股票市场资本化程度低于国际市场,交易数额较少,相当一部分股票质量很差(通过准许海外投资降低影响) 

  2.就现有收入或者税款的增加做实基金这方面来说,当前员工中相对贫困的部分可能会加重潜在富裕部分人群的负担,影响其利益。 

  3.建立个人账户系统是潜在的管理花销,在社会保障现有疲软的公司治理环境下,将导致管理的缺失和欺骗。 

  4.在快速老龄化社会,30-50年内收入增长的可能性很大,与工资/薪水相关的国民生产总值(GDP)比例很可能增长,现收现付体系在财政上是可行的:a)现有收入替代的目标水平仍保留在合理的水平上,或b) 养老保险指数化与价格联系紧密程度胜于工资增长。 

  政府选择保留现收现付和筹集个人账户双重手段,合理分散风险。通过保留双轨的方法,没什么能阻止政府增长社会统筹的相关缴费,经济(和公共财物)的强大增长如上面第四点建议。然而,尽管政府决定做实个人账户,反对的争议可能会影响做实比率的速度,假设各省需要中央层面的资金已完成基金做实,政府将取消税务增长以筹措资金。 

  另外一个主要问题是在哪里做实基金?目前中央政府对东三省缴费以做实基金,由国家社会保障基金(NSSF)管理。 因为国家社会保障基金是按照股票投资和基金海外投资实现净增值的唯一实体。尽管如此,各省开始做实个人账户并开发必要的投资专家技术,国家社会保障基金是否应该继续管理这部分基金?这将在管理摘要中考虑。 

  关于做实有两方面重要问题: 

  问题1  1998年迄今关于做实需要做什么?如果帐户做实,使用什么累积率? 

  在基金积累上使用全国性统计,概念性的积累率是2.5%, 从1998年到2005年做实个人账户费用是8.1万亿人民币。每年的费用为1.5万亿人民币,随着劳动力膨胀和缴费者数量的增加而增长。有两种实际选择: 

  a)不加固回溯时期部分,支付基于概念性个人账户累计时期的养老保险补充金。关于农民工的缴费,应该是以一次性的形式。政府设定一个日期,在这之前必须担保个人账户的充分做实(例如,2009年1月1日),即使是在过渡时期。 

  b)以8%或者更小的比率做实,通过中央政府缴费筹集回溯时期资金积累,以及发行政府债务融资。 

  问题2 什么时候是合适的时机,将来做实的比率是多少? 

  个人账户的可信性将被折衷,因为做实这些个人账户的时间太长而且不同省份的个人账户做实比率也不相同。这可能会引起管理上的混乱,尤其是当工人在不同省份间流动的时候。政府需要考虑8%这个做实比率是否有持久的承受能力,中央政府的相关缴费,以及中央(地方)政府应该通过增长的税务收入再分配来筹措资金(尤其是增值税)或者通过不断增强的、只占国民生产总值很低水平的政府债务来解决。 

     

  另外,筹集个人账户以及如何操作的更深一层的问题。 

  问题3  个人账户管理机构是哪里? 

  假定省级或大城市层面的经办机构有能力管理系统,而且其经济规模足够强大以应对大型投资要求并吸引大型机构投资者来管理。如果选择省一级或者大城市一级,在市级操作个人账户系统之前,政府需要定义缴费者的最小数量,如果无法达到最小数量将转移到省一级管理。 

  作为选择,需要考虑到单一的个人账户国家管理中心(例如瑞典有相关设置),可以避免下面第4点提出的问题。 

  政府要谨慎考虑管理成本,尤其是这部分费用是否按百分比从每个个人账户经办机构扣除。 

  问题4  个人账户持有者是否能够选择其属于哪个管理机构? 

  这个大问题下面包含三个相关问题: 

  a)    个人是否有初始选择权,把个人账户存入哪个机构? 

  这可能不是一个好主意,因为这将导致少数大省份和较小省份的基金分配不均,不利于较小省份的利益。这也会引起管理难题,如缴费到一家机构的现收现付系统和另一家机构的个人账户系统。在中国,大公司运用多重方式操作,考虑允许个人在公司总部所在地的省/市机构持有其个人账户。同理可应用到企业年金。 

  b)如果雇员在他/她开始工作的第一个省/市机构开设个人账户,如果在不同省份间换工作,他/她是否不得不转移个人账户?还是保留在第一家机构开户的个人账户? 

  尽管从管理的角度来说可能会出现一些a)中提到问题,可能会避免一些其他问题,包括必需计算转移价值,以及从一个机构的完全/部分做实的个人账户转移到没有做实个人账户(或者做实范围较小)的机构这期间所引起的问题。 

  c)当雇员换工作时,是否能够在不同经办机构开很多不同个人账户? 

  可选择转移或是维持一家机构的一个账户的时候,这个问题可能会被提到。对于个人来说,保留不同机构的不同个人账户是很有吸引力的,可以用来分散风险。然而从多种不同的帐户购买年金可能会引起管理上的困难,如果能够实行简单的一次性支付的花这个问题将不是很突出。目前,对于把钱放入个人账户并没有特殊的税务减免政策,或者提高缴费比例到8%以上,对于个人账户来说很重要。如果引入税务减免的话这种情况可能会改变,这部分缴费的资金和/或时间将会节省? 

  问题5   个人账户目标替代率是多少? 

  替代率是养老保险金替代雇员平均工资的比例,包括个人账户。对于现收现付社会统筹,规定是地方平均工资的20%。个人账户,允许其养老保险中个人账户部分的替代率与个人薪水相比较设置。决定替代率要考虑多方面因素——缴费率、缴费时期、工资增畅、积累率和养老金周期。 

  现有个人账户目标替代率28%的计算是基于35年的缴费时期、10年退休时期和8%的缴费率计算的。在这些筹资假设下,如果年投资回报与年工资增长率相匹配,目标替代率是能够达到的。事实上,尽管工资每年增长10%,25年内资本市场的回报率始终没有达到,资本市场从未达到这一目标,尽管近期的投资表现强大,但从长期角度讲还是一个很难以达到目标。 

  此外,养老保险支付的平均周期是远远超过10年的,缴费周期只是目标的一半左右。这使目标替代率更难以达到,意味着可能要按总体替代率缩小筹资个人账户的缴费比率。 

  问题6  个人账户应一次性支付还是以年金的形式支付,或是两者兼有? 

  欧盟国家个人养老保险账户一次性支付累积额的固定数额(通常是清除明显债务,例如购买房产时的抵押负债)和定期养老金。不允许全额一次性支付的原因是道德风险——也就是来自领取养老金者花掉所有的养老金,然后依赖来自国家的社会救助的危险。固定的低积累额的员工群体将领取小额月养老金(可能是因为低缴费年限和/或低工资),例如,农民工返回家乡之后,一次性支付可能更合适(他们可以用这笔钱做生意或者租地以确保生活)。对于一般工人来说,应该以年金的形式支付,小额一次性支付(大概20%或更少)可能用来退休支付(依赖于养老金多少)。 

   

 

  

 
 
 
 
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