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李 珍:关于个人账户市场化运营管理体制的思考
 
时间:2007-06-21 19:16:00 来源:
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中国人民大学公共管理学院 李 珍 

   我们现在讨论基本养老保险个人账户的投资管理体制,这是中国社会保障历史上具有历史性意义的一件大事,也是所有账户持有人的一件幸事。以下是我关于个人账户投资管理体制的思考: 

  一、基本养老保险制度的结构 

  我设想的社会统筹和个人账户相结合制度的管理结构是:一个制度、一个目标、统一征收、两套管理。 

  在基本养老保险的目标下,以省为统筹单位征集养老保险费(税),企业缴费(税)进入社会统筹账户,进行财政专户管理,最后进行退休雇员在银行的退休金账户;雇员个人缴费在统一征收后则进入省级个人账户基金,由个人账户基金理事会进行集中管理;理事会做出投资战略并负责选择投资管理人,基金按市场化原则保值增值。雇员退休后,个人账户积累余额可作两种制度安排,直接按月从个人账户支出或购买生存保险以防长寿风险 

  二、省级为单位集中管理的理由 

   以省为单位集中管理个人账户基金的制度安排,政府方面可能比较容易接受,但学界远未达成共识,有人主张个人账户个人进行投资管理,有人主张集中到全国社会保障基金管理委员会那里,统一管理。 

  本人认为应该以省级为单位集中管理,理由如下: 

  第一,以省为单位进行管理,与基本养老保险制度和当前的财政制度相匹配。考虑中国人口基数大,地区发展水平差异大,中国基本养老保险目前甚至未来都可能只做到省级统筹,个人账户省级统一管理与此相匹配;目前基本养老保险的事权在省级,个人账户省级统筹与此制度相匹配; 

  第二,省级管理个人账户基金在规模上和管理水平上大体能满足需要; 

  第三,个人投资决策的制度不可取。个人投资决策失误的概率太高、管理成本和交易成本都太高,经济效率损失太大,万不可取,许多国家的例子都证明了这一点。 

  三、建立个人账户基金理事会作为基金受托人的管理制度 

  本人认为,中国社会保障基金的完整性出现问题,其主要原因是管理体制的治理结构有有问题,一是在集中管理体制下,产权所有者缺位,一是基金不能真正独立于政府的权力之外。因而,解决集中管理体制下所有者的独立地位是个人账户基金管理成败的关键。 

  ﹡ 建议建立省级养老保险基金管理事会,规定其会为个人账户基金的受托人地位并接受省级社会保障经办机构的委托,并在后者的监督下工作。 

  理事会代表个人账户所有者的利益行使基金管理过程中的各项权利,解决个人账户集中管理体制下的所有者缺位问题。 

  目前中国的个人账户是集中管理的,但个人账户个人所有和集中管理体制下所有者主体监督缺位是相冲突的。单个的账户所有者不会提供监督的成本,个人更倾向于搭便车,结果是监督供给不足,基金被滥用。如果个人账户进行市场化运营,便会产生多层委托代理关系,个人账户的所有权的资金的使用权会进一步分离,个人账户所有者提供的监督会更加不足,养老保险基金理事会作为个人账户的受托人,在理论上是可以提供有效监督的。 

   立法完善养老保险基金管理委员会的独立性和内部治理结构。 

  理事会能否在实践中代表个人账户所有者的利益,取决于它的独立性、内部治理结构和外部监管等诸多因素,在这一点新加坡、美国加州公共员退休基金管理制度为我们提供了有益的经验。 

  理事会在法律上的独立性是非常重要的,尤其是在投资环节,资金一定要按市场配置,谨防地方政府对资金投向的影响。这一点不是制度设计的技术性问题,而是个人账户基金和政府利益可能发生冲突的以济和政治问题。 

  内部的治理结构最重要的有两点,一是管理委员会必须是各方利益的代表组成的,二是内部的监督机制,前者尤其重要。管理委员会应该由雇员(个人账户所有者)、退休者、雇主、劳动和社会保障部门、财政部门、投资专业人员和精算专业人员等相关利益主体的代表和专业人员组成。管理委员会内部应设内部监督机制,如内部审计等。 

  ﹡个人账户基金管理政策及管理过程的透明性是基金完整性的重要保证,建立各环节的信息披露制度非常重要。 

  四、建立专业化、市场化、投资管理人充分竞争的投资运营体制 

  ﹡分离所有者、投资管理人和托管人角色的分离,确保基金在市场化运营条件下的有效性和安全性。 

  除日常的账户管理外,理事会的主要职责是制定资金投资战略并选择资产管理机构或投资机构,以保证理事会作为基金所有者与基金投资人的角色分离,以保证基金投资环节的市场化和专业化。 

  ﹡ 鼓励投资管理市场的充分竞争。 

  多年来笔者一直主张对立多元投资主体的养老基金管理体制[1],投资主体的多元化可以保证基金投资服务供给方的充分竞争,降低投资管理的成本、提高基金的投资收益率。在这一方面,智利和新加坡都做得不够好,中国需要从中汲取教训。基金的投资管理人可以是新建的养老基金的专门机构,也可以是现存的金融市场主体,包括资产管理公司、基金管理公司、保险公司、商业银行、证券公司等等,通过这些专业的机构保证养老基金的专业化运作。 

  ﹡投资管理人的选择过程必须通过招投标的制度进行。投资管理人的市场化原则选择是保证基金管理透明性的主要手段,而透明性是最好的防腐剂。 

  投资管理人运用资金必须是在相关政策指导下按市场的原则进行配置。资金的市场化运营是养老保险基金有效增值的唯一手段,也是资金有效利用、养老基金为经济做贡献的唯一办法。 

  五、制定相对宽松的资产配置政策和对投资管理人的业绩考核制度 

  ﹡ 个人账户基金的资产配置政策应该更宽松些 

     表1是2004年中国企业年金的资产配置政策,本人认为这一政策管制偏紧。目前中国资本市场的环境与2004年《企业年金管理试行办法》制定、颁布时是大不一样。中国资本市场发展迅速,中国资本市场法制化建设提速、市场结构向合理的方向运行、资本市场的规模扩大、投资工具和渠道正向多元化发展、基金管理产业也正在迅速扩大,“中国的金融体系实现了历史性跨越,金融市场体系日趋完善,社会资金配置和使用效率稳步提高”(周小川语)。重要的是我们要以动态的眼光看中国资本市场的发展,中国正在从资本的净进口国向净出口国转变,国家允许资本出口,为个人账户基金的全球配置提供了机会。 

  在这种背景下,个人账户基金的资产配置政策可以比企业年金的规定更宽松,或者说更激进,这一点上我们可以多学习加州公务员退休基金管理的经验;个人账户基金管理中可以引用更多的投资工具,在这一点上智利的经历是有帮助的。 

  表1  中国企业年金资产配置政策(2004) 

资产类型 

投资比例上限 

固定收益工具 

流动性产品  

长期产品                                            

      20% 

      50% 

股权及保险、基金 

30% 

其中:股票 

20% 

  世界资本市场的历史表明,绝大多数想象的不一样,从长期看,股票是最好的投资工具而债券是最差的投资工具,个人账户基金是长期基金,适合较多配置股票,以时间换收益。人们把股票视为风险,风险又等于亏损,其实这是对于投资风险的一种误解。投资风险是某一时间段内资产价格对平均收益曲线的偏离度,用标准差来表示。一般说来,股票的标准差是所有投资工具中最大的,也就是风险最大的,这和一般人理解的亏损完全不是一回事。 

  表2 不同类型投资的收益率及风险(标准差)1969-90 

 

英国 

美国 

德国 

日本 

加拿大 

瑞士 

 

收益 

% 

风险 

收益 

% 

风险 

收益 

% 

风险 

收益 

% 

风险 

收益 

% 

风险 

收益 

% 

风险 

贷款 

1.4 

5.0 

3.5 

2.9 

5.3 

1.9 

0.9 

4.3 

4.0 

3.7 

2.6 

2.0 

住房贷款 

2.0 

5.2 

2.0 

13.4 

4.7 

1.4 

3.0 

4.9 

2.4 

12.3 

1.3 

2.3 

股权 

8.1 

20.3 

4.7 

14.4 

9.5 

20.3 

10.9 

19.4 

4.5 

16.5 

6.2 

22.3 

债券 

-0.5 

13.0 

-0.5 

14.3 

2.7 

14.9 

0.2 

12.8 

0.0 

12.1 

-2.2 

17.6 

短期资产 

1.7 

4.9 

2.0 

2.5 

3.1 

2.1 

-0.5 

4.6 

2.5 

3.3 

1.2 

2.2 

不动产 

6.7 

11.4 

3.4 

6.4 

4.5 

2.9 

7.2 

2.8 

4.6 

6.2 

3.7 

8.9 

外国债券 

-0.1 

15.0 

1.6 

14.9 

3.0 

11.2 

1.3 

14.6 

-1.7 

12.7 

-1.7 

12.6 

外国股权 

7.0 

16.2 

9.9 

17.2 

10.4 

13.5 

7.8 

18.7 

5.8 

18.7 

5.6 

16.0 

  Source: The World Bank: China Pension System Reform, Document of the World Bank, 1996. 

  表3 加州公务员退休制度的资产配置 

  (2003年10月31日) 

资产类型 

投资金额(十亿美元) 

投资比例 

现金等价物 

-2.1 

-1.3% 

固定收益工具 

41.2 

26.8% 

股票 

103.5 

67.3% 

其中:国内股票 

62.9 

40.9% 

国际股票 

33.1 

21.5% 

另类投资/私人股票 

7.6 

4.9% 

房地产 

11.1 

7.2% 

  资料来源:http://www.calper.org/invest/calpers-assets/asset-allocation.htm 

  表4 1997AFP投资限制 

  (以基金资产价值的百分比计算) 

投资工具

智利中央银行设置的限制a 

政府证券

50%

定期存款和金融机构证券

50%

金融机构担保的有价证券

50%

金融机构发行的信托凭证

50%

公营和私营公司债券b 

_

可转换债券

10%

公开交易的公司股票

37%

房地产公司股票c 

_

房地产投资基金股份c 

_

公司发展投资基金股份

5%

个人投资基金股份

5%

证券化债务投资基金股份

5%

商业票据

10%

国外投资工具:

20%

固定收益d 

10%

变动收益

10%

套期保值工具

20%

其他公开交易的投资工具

1%

  Source: Superintendencia de Administradoras de Fondos de Pensiones, El Sistema Chileno de Pensiones, 4th ed. (Santiago: SAFP, 1998): PP.78-79. 

  ﹡制定相对宽松的投资管理人业绩考核制度 

  对投资管理人可以采取用脚投票”的市场规则,不必硬性规定其投资业绩并频繁考核。智利个人账户投资管理的一个教训就是对投资管理人的业绩进行严格规定并频繁考核,结果导致了资本市场的“羊群效应”,这对养老基金本身和资本市场都是不利的。 

  六、鼓励雇员退休后用个人账户购买寿险 

    在个人账户制度下,个人面临长寿风险,解决长寿风险的唯一办法是生存保险。建议建立相关制度,允许雇员退休后运用个人账户积累购买保险,这一点智利为我们提供了经验。 

 

 

  


  [1]李珍、刘昌平.论养老保险基金分权式管理和制衡式监督的制度安排.中国软科学.2002.3

 
 
 
 
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