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杨燕绥:做实养老保险个人账户,政府改革驶入快车道
 
时间:2007-06-21 19:30:00 来源:
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清华大学公共管理学院,杨燕绥 

  一、做实养老保险个人账户是对政府改革的考验 

  2005年12月,国务院《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国务院(2006)38号)颁布实施,关于养老保险个人账户名义化和实账化的争论似乎定论,其实并没有停止,然而增加了对个人账户养老金投资运营的担忧。 

  继续主张“名义账户”的考虑,一是制度“老人”养老金支付缺口,二是中国资本市场不成熟,三是政府对养老金市场的治理能力尚未形成。笔者认为,在没有运用养老保险长期精算模型之前[1],谈养老保险个人账户名义化和实账化都是缺乏依据的判断。只是名义化考虑近忧多于远虑,把问题留给明天的政府去解决;而实账化考虑则远虑大于近忧,要求今天的政府来解决问题。 

  其实,解决“老人”养老金债务、弥补个人账户空账和做实个人账户三件事都有一个过程,需要通过一个合理的财务缓冲方案使局面向好的方向发展,中国养老保险制度安排在动态中成熟起来。以牺牲个人账户资金来解决“老人”债务,迁就政府改革和放慢资本市场发展,于今于明都不利,还可能是危机。因此,确保个人账户养老金安全运营和稳健收益是问题的关键。 

  中国在改革开放的轨道上奔波了30年,人们已经习惯于谈论市场和竞争,但将西方市场经济的经验植根于中国,生长出具有中国特色的市场经济文化,还需要几代人的努力,一步一个脚印的走过来。做实养老保险个人账户的公共选择标志中国政府改革和社会进步将驶入快车道。 

  个人账户逐步“做实”之后,养老金积累将面临安全托管和有效投资问题,巨额基金的保值增值需要一个安全运营机制,这个安全运营机制就像送卫星上天的轨道,只要计算精确,卫星可以按时返回。养老金进入个人账户,经过精心打造的养老金安全运营机制,在几十年的长期游离之后再满载收获(时间价值)的返回职工手中。然而,传统的官僚的行政体制下的政府习惯于用“战地派送”和“太平时期国营商场”的方式提供服务,打造养老金安全运营机制的能力属于服务型政府和绩效政府。  

  二、受托人制度安排是养老金安全运营机制的核心 

  受托人是基于信任委托情况下的养老金账户管理人。养老金账户可以由自己管理或者委托管理,在委托管理的条件下即发生受托人的制度安排。其实,即使个人管理也仅仅是投资决策而已;管理一个长期锁定的养老金账户,需要账户管理人、资产托管人、投资管理人等功能,这不可能由个人完成,不存在个人全权管理问题。美国401(k)计划下的个人养老金账户是由个人进行投资决策和承担风险,但所有经办机构(包括咨询服务)都需要承担受托人的法律责任。 

  受托人可以是政府(新加坡)、理事会(欧洲国家)、法人(智利)和自然人(美国),无论什么模式,都有成功经验。27年前的智利用其军人政治和严法重刑打造了确保私营养老基金安全运营的文化,一句名言即“即使你敢将手伸入君主的钱包,也绝不敢动用养老基金”。至今智利养老基金安全运营,不仅保障了养老金制度改革的顺利进行,并给智利人以自信,开始向世界输出其养老金革命成果。本文暂先回避“中国政府和商业法人的道德风控及其运营能力谁更值得信任”的问题,仅谈养老金账户管理受托人的属性和法律特征,然后再去辨别谁可以管理我们的个人账户养老金。 

  总结世界各国经验,养老金账户受托人的法律特征如下:(1)法定性,即依法产生,其人财物均依据相关法律确定;(2)独立性,是依法产生的独立组织,并独立承担法律责任;(3)专业性,由熟悉养老金政策和法律,并具有管理养老金基金资质和经验的人组成;(4)审慎性,其经营理念、投资策略和服务行为等处处体现出追求长期利益和稳健收益的特点;(5)资金实力,即一定规模的注册资金、运营资本和风险抵押金。20世纪80年代以来,人们进一步要求受托人具有信托的法律特征,做到(1)保持养老金资产独立性,以隔离市场风险;(2)建立权钱分离的组织结构,以隔离道德风险;(3)保留管理费利益驱动机制,以避免在冒险和冲动情况下的投资行为。 

  三、《企业年金实行办法》的公共价值 

  《企业年金试行办法》是中国改革开放30年来,一个具有高度和深度的市场标杆,尽管三年来步履艰难却没有后退,一年等于十年之功,是完善中国多支柱养老金制度安排的“远洋平台”。 

  1.形成了企业年金的法律特征 

  企业年金的合格性。企业年金与传统的补充养老保险和保险公司的团体寿险有着本质区别,是一个“规范运作,确保安全”的合格的补充养老金计划。只有参加并履行了基本养老保险责任的企业才可以建立企业年金计划。建立企业年金计划需要通过集体协商和建立企业年金理事会,企业和职工共同协商如何筹集资金、管理计划和支付待遇。企业年金计划由合法的受托人管理,企业年金计划资产由合法的托管人保管。 

  企业年金的市场性。企业年金从供款、经办机构、资金运营和待遇支付均具有明显的市场化特征,这在中国是很难得的。由于封建残余文化对中国人意识形态的影响,中国进入公民社会和法治社会的最佳路径是分两步走,第一步是实现政府和市场的分离;第二步是在市场机制的基础上培养非营利组织,在健全市场规则和培养依法行政政府的同时解决政府市场相结合问题。从改革开放20年的经验和教训中可以看出,在扩大政府权力的同时衍生事业单位的路径必将给中国带来巨大的社会成本。 

  2.打造了中国养老金受托人的法律制度 

  在中国金融体制改革和资本市场发展过程中,受托人的法律概念已经形成,但距离养老金计划受托人还有差距。《两个办法》提出了运行企业年金计划的核心法律制度,即企业年金受托人。 

  受托人是对企业年金计划进行管理并承担法律责任的人。在受托人法律责任十分完善和金融中介市场发达的国家,养老金计划的受托人可以不是全权受托,公司可以选择自己能够承担的受托人责任。例如,在美国,养老金计划的受托人可以是全权受托或部分受托,全权受托人需要对企业年金计划的权益账户和计划资产同时进行管理,并承担投资风险;部分受托人可以仅对权益账户承担管理责任,即账户管理人。 

  《两个办法》中规定的受托人是全权受托人,这是由于中国缺乏上述两个条件。根据《两个办法》规定,受托人是具有法定注册资本金和完善的法人治理结构,以及内控制度和风险防范能力很好的法人机构。受托人依法履行以下职责:依法和根据企业年金章程的规定选择、监督、更换托管人、账户管理人、投资管理人及中介服务机构;制定投资策略或组合计划,并组织实施;编制财务会计报表;收缴保险费和支付待遇;监督社保计划运用运营;提供信息披露和交流服务(定期公布计划资产、收益、现金流量等财务状况);保存特定计划和参与人的权益记录;其他。 

  受托人可以直接履行管理企业年金计划的资产的全部职责,也可以向市场购买服务,即对服务功能进行外包,但其责任不能随之转移;但是,基于钱权分离的基本原则,受托人必须选择和委托企业年金计划资产的托管人,独立的和安全的保管企业年金计划资产。 

  3.导入了信托文化和管理机制 

  《企业年金试行办法》第20条的规定:“企业年金基金必须与受托人、账户管理人、投资管理人和托管人的自有资产或其他资产分开管理,不得挪作其他用途。”该《办法》导入了企业年金计划和资产管理的信托模式,即资产独立和第三方管理。信托的文化价值在于打造了代理人的信誉机制,可以保证养老金计划资产在运营过程中的安全性,因此代表了养老基金管理的国际主流。 

  年金资产独立,这是基于信托模式管理企业年金计划的核心问题。企业和职工向企业年金计划的缴费一旦发生(财务处理),其财产权利即在一定期限内离开了缴费人而独立存在;随后,这笔财产独立于任何受托人、账户管理人、托管人和投资管理人,即以独立资产进入市场。这是一种隔离道德风险和机构风险的制度安排(见图1-2)。 

  第三方管理是基于信托模式管理企业年金计划的另一个核心问题,其法律特征如下: 

  将企业年金计划委托企业和职工以外的第三方管理,即受托人。受托人包括企业内部受托人(理事会)和市场运营受托人(养老金管理公司)。内部受托人的意义在于建立和监督企业年金计划,市场运营受托人的意义在于养老金资产的投资管理。受托人按照企业和职工的意愿公正的安全的管理企业年金计划,以保证计划公平、安全、有效的长期运营下去。 

  将企业年金资产委托受托人和投资管理人以外的第三方保管,即托管人;托管人根据受托人的指令向投资管理人划拨资金,投资管理人向受托人负责,由此保证计划资产安全运营。 

  将企业年金计划资产交给独立的投资管理人,投资管理人必须是信誉很好的专业机构。托管人根据受托人的指令划拨资金,投资管理人根据受托人的投资计划进行投资。 

  综上所述,由以上一系列第三方进行管理的制度安排,在计划决定和计划资产之间铸起隔离墙,形成一系列三方互相制约的格局。为了保护委托人和受托人双方利益,《两个办法》还对各方费用做出了适度水平的安排,约1.6%。 

  4.设计了政府的相对担保责任 

  在统筹账户运作机制下,政府曾经是举办养老金计划并确保支付的直接责任人;在个人账户运作机制下,政府曾经退到监督和最后担保人的位置上;如今,在信托管理机制下,政府不是资金提供者,也不是支付养老金的最后担保人,政府承担相对担保责任,即全力打造保证养老金计划可以安全运营的机制。从《两个办法》中可以看到政府的如下责任: 

  设计和打造了养老金计划资产独立,且钱权分离的安全运营机制; 

  建立受托人准入和退出机制,政府根据《许可法》扮演审批人和监督人的角色; 

  为投资安全设置了安全港。 

  四、做实养老保险个人账户的发展路径 

  本文结论建立在以下假定基础之上: 

  重新界定养老保险个人的地位,是公积金个人账户、职业年金个人账户或附带政府责任的个人储蓄,还其本来面目; 

  强化养老保险个人账户经办机构的能力建设,逐渐实现独立化、专业化,甚至商业化特征; 

  起草《养老保险条例》和完善相关法律法规,刻不容缓。 

  建立养老保险个人账户实账运营机制,需要建立和完善养老基金受托人制度,可以在公益受托人和法人受托人之间进行选择;建立独立的、统一的和强有力的国家养老基金投资监管机构,对受托人资格、日常管理、道德风险、内部控制等诸方面严格监管,充分发挥信息、中介机构与社会监督的作用,从养老基金投资运营的各个环节进行风险监控;中国经济与资本市场的高速发展,为养老基金实现保值增值提供了良好的经济与市场基础,近期养老基金应继续大比例投放于国债和银行存款,允许一定比例投资于国内证券(包括股票与投资基金)市场,这个比例限定在10%-20%的范围内,市场完全有能力吸纳和承受,并可通过专业机构科学的投资组合,在一定程度上规避投资风险,在规范资本市场和逐渐提高资本市场总市值占GDP 的比重的同时,鼓励衍生适合养老基金投资的和局域养老金文化的金融产品。 

  如果养老保险个人账户继续停留在社会保险计划之内,就需要为最终保护受益人利益,对养老基金投资建立一套科学合理的风险补偿机制,公益受托人有必要向受益人提供最低投资收益保证,此标准以市场养老基金平均收益率的70%为基线,并相应建立盈余准备和风险准备制度作为实现基础。 

  参考文献: 

  李剑阁,养老金“空账”新解,《财经》,2006年第11期。 

  任波,八省市养老改革方案举棋不定,《财经》2006年第10期。 

  Hersh. M. Shefrin.and Richard H. Thaler, 1988,“the behavioral life-cycle hypothesis”, Economic Inquiry ,26, 609-643. 

  Laffont,J.-J, and Tirole,J.,1993, A Theory of Incentives in Procurement and Regulation, Cambridge, Mass: MIT Press. 

  Matthew.and Rabin,1995,"Moral Preferences, Moral Constraints, and Self-serving Biases",Unpub. ms., UC Berkeley. 

    

  

  

  [1]美国养老保险精算模型长期计算75年养老金负债,短期计算15年。因此,美国社会的养老金债务讨论其实是远虑变近忧。 

 
 
 
 
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