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比尔·伯明翰:欧洲在基金监管方面的经验
 
时间:2007-06-21 19:32:00 来源:
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欧项目专家 比尔·伯明翰 

  背景介绍 

  国务院于1997年颁布了26号文件,要建立双支柱基本养老保险系统。这一系统由现收现付的社会统筹系统(主要是参保企业的缴费)和个人帐户(也称为中国强制性保险计划CCPP,来自个人缴费)。但由于养老保险筹资费用管理还处于过渡阶段,所以个人帐户一直在空帐运行。  

  国务院于2001年在辽宁省率先实施了个人帐户做实试点项目,8%的做实资金来自财政部和辽宁省政府,财政部的资金来自国家社会保障储备资金(NSSF)。2004年试点项目扩大到吉林和黑龙江两省,但做实比例为5%,其中要有四分之三来自中央的社保筹备金,另外的四分之一由地方政府负担。随后中央政府于2006年决定将试点规模进一步扩大到8个省份,做实比例为3%。  

  虽然中央已决定2007年不再扩大试点,但山东、江苏、浙江三省仍在与之协商要求做实个人帐户,前提是不需中央政府的投入。因此在已经试点的11省份的基础上,实施做实的省份可能还要增加。这些省份中有的已完全做实,还有一部分只是部分做实,所积累的资金(社保筹备金占75%,省社会保障局占25%)可用于投资。 

  根据现行的政府有关条例,社保基金,包括养老保险基金只能投向政府债券或存银行,因此回报率还不及目前的通涨率,为事实负回报。 

  目前,按照中央的相关规定,国家社会保障储备资金(NSSF)已允许由省级负责的个人帐户基金的投资有更大的选择余地。如果投资回报率为事实正回报的话,政府还可能给予投资更大的选择范围,当然会维持一些定量或定性的限制。但投资回报率的增加也会增加投资风险。 

  在这种形势下,就出现了个人帐户的管理和投资的水平应该接受监督和控制的一系列问题,如需要监控,由谁来负责。 

  问题1 应该设置投资监管机构吗? 

  目前个人帐户资产由政府机构(NSSF或各级劳动和社会保障局)持有和投资,而且与企业年金由非政府组织投资和管理的方式不同,相关一些政府机构承担着个人帐户管理和投资的工作。因此有人提出不需要再设置一个独立的政府机构来监管作为政府养老基金个人帐户的运作。  

  但事实已经证明,国家养老保险基金的投资是可能出现问题的,比如上海案例。另外,负责管理个人帐户的机构没有足够的经验和能力也是一个问题。 

  很多国家的养老保险基金都用于投资,并且由投资监管机构进行监管和控制,从而确保资产的正确投资。这些机构应该具有专业所需的足够资质,并且按照相关法规和指南开展工作。 

  因此我们建议个人帐户的资产管理和投资都需接受由政府指定的监管机构的监管,但不应该是地方政府,NSSF和劳动和社会保障部。 

  问题2 谁负责养老保险系统运行和养老保险基金投资的监管? 

  中国现有三家监管机构,分别为:中国银监会(CBRC);中国保监会(CIRC)和中国证监会(CSRC)。如中国要将个人帐户(和/或企业年金)的管理和投资交由监管机构管理,需考虑这个机构是否为独立的养老保险基金监管机构或对现有的机构赋予更多的职能来监管个人帐户(和/或企业年金)和其它活动。 

  欧盟国家在这方面的做法也有差异,如荷兰是单一的监管机构负责保险公司和养老基金的监管;而英国由金融服务监管局负责监管所有的相关的金融机构(在中国,这些金融机构由CBRC, CIRC和CSRC负责监管),另外还有单独的养老保险监管局负责养老保险系统的监管。两家英国监管机构按所监管的对象的不同来划分职能,而不是按工作性质。因此由保险公司、银行或其它投资机构运作的养老保险基金的投资由金融服务监管局负责监管,而养老保险监管局则负责监管养老保险系统的管理、法律法规的执行情况和基金征缴情况。 

  赞成利用现有监管机构的观点 

  赞成利用现有金融监管机构进行个人帐户的监管的观点列举如下: 

  总体上说,利用现有的管理机构进行个人帐户的管理是符合逻辑的,因为个人帐户资产的投资和其它资产投资的界限越来越模糊,另外随着时间的推移,投资选择自由度也在加大,使得情况更加复杂,很难将各自的责任划分得十分清楚。另外如果使用单独的养老保险监管机构进行个人帐户投资的监管,这个机构可能要在负责投资操作方面与其它金融监管机构采用同样的监管手段。单一机构监管还能够节约监管费用。 

  然而,即使是所有的养老保险基金,包括个人帐户和企业年金都由同一家金融监管机构负责,仍需区分两者工作方法的差异,从而采用不同的监管方式。 

  赞成设置独立的中国养老保险监管委员会的观点 

  赞成设置独立的中国养老保险监管委员会(CPRC)的主要观点列举如下: 

  基金投资和其它管理问题的界限都可清晰的描述,养老保险的基金管理包括个人帐户,与单纯的金融服务差异很大,需使用不同的监管手段。虽然个人帐户的投资属于金融服务的大范畴之内,但单独进行养老保险基金管理的监管也十分敏感,它反映了养老保险服务是社会政策的一部分,养老保险基金管理公司也与其它的金融机构不同。 

                  

  问题3 养老保险监管机构需监管的内容? 

  如现有的金融监管机构(CBRC, CIRC和CSRC) 负责监管养老保险基金的投资活动,包括个人帐户资产的投资,这些投资活动是由目前由这些监管机构负责监管的金融机构开展的,那么负责监管养老保险系统,包括个人帐户的管理的养老保险监管机构的目标和职能是什么呢? 

  养老保险监管机构的主要目的是: 

  保护个人帐户持有者的利益(可能还包括企业年金); 

  提高和完善养老保险系统的管理水平; 

  降低养老保险管理的风险。 

  养老保险监管机构的主要职能是: 

  要求所有的养老保险管理机构登记(私营机构申请执照) 

  如参保人的权力集体转移到另一个系统,可应要求通知参保人,己将他的权力转移到了哪个系统 

  确保参保人转移参保系统、维持参保人身份和服务转移的权力 

  确保养老保险管理委员会(托管人)和行政管理人员都是称职的管理人员,淘汰不合格的管理人员 

  指定经验丰富的专业人员为个人帐户管理委员会工作,来取代或协助资质和经验不足的人员 

  为管理委员会(托管人)提供教育、援助方面的信息,包括个人帐户,工作指南的出版编号,以使他们能够有效的开展工作 

  修改管理条例,使其更加有利于维护参保人的利益. 

  撤消不合格的养老保险机构,用更加高效的机构取而代之,以确保在新系统中参保人的权力得到更可靠的保护 

  冻结出现了挪用、欺诈现象的养老保险机构的资产(用于向当前的退休人员支付养老金) 

  责令归还被占用、挪用或被偷盗的资产 

  要求参保个人按监管机构的通知采取关于个人帐户的专项行动,包括亏损运行系统的筹资 

  保证管理机构中独立的审计单位,每年对帐目进行审计,公开审计结果,使每个参保人员都可获得审计结果 

  确保养老保险管理机构开立有本公司资产的专门银行帐户 

  如管理机构所管理的是待遇确定型系统,要指定精算师,按一定的时间间隔(不超过指定的年份数)开展精算工作,编制精算报告 

  确定养老保险投资政策与国家对投资的定量、定性的要求相一致 

  确保个人帐户管理委员会(托管人)编制、发布并定期更新投资政策,合理的投资应满足多样性的需求、风险与回报的关系的要求,所实施的政策也应需符合参保对象的要求,还要切实落实各项相关政策。 

  确保个人帐户管理委员会(托管人)编制、发布并定期更新筹资规则说明,根据精算结果,确保资产能够满足待遇的支付要求,如不能的话,要采取行动在给定的周期内保证资产达到要求。 

  要求养老保险管理机构指定资质和经验能达到要求的公司作为帐目管理公司和投资管理公司,接受委托的公司要圆满完成所承担的工作。 

  确保参保人员了解自己所参保的系统所赋予的权力、执行的规定和运作、确定管理委员会(委托人)、资金管理公司和其它专业咨询师的具体情况。 

  调查参保人和其它人员的针对管理机构操作的投诉问题 

  养老保险管理机构要保存所有会议记录和交易发票 

  确保按时缴费,并催缴未付保险费  

  确保保险费在指定的时间内开始投资活动 

  确保养老金的适度增值或购买合适的年金,如选择前者,需在恰当的时间支付合适的额度 

  与其它金融服务监管机构保持联系,包括与负责监管在国外投资的外国监管公司的联系。 

  如监管公司同时负责个人帐户和企业年金的监管,其职能与上述职能类似。 

  如养老保险监管机构(CBRC, CIRC 和CSRC除外)还要承担养老保险资产投资监管额外的工作,它就必须拥有这项职能,否则就意味着金融服务机构要按照所投资资产的性质,同时接受两个监管公司的监督和控制。 

  问题4 养老保险监管机构的权力 

  养老保险监管机构需拥有以下权力: 

  要求托管人和养老保险机构的领导、他们的专业咨询机构,包括帐户管理公司、基金管理公司、精算师和审计师和参保单位提供个人帐户的相关文件。 

  到个人帐户管理公司进行现场检查,检查专业咨询公司、参保单位法律法规和条例的执行情况。在进行检查时,监管机构(或代表监管机构的检查人员)需受检单位提供相关文件,包括电子版文件。 

  不能提供文件的单位会被认定为违反规定。 

  监管机构需对违规单位具有以下权力: 

  对违反法律规定的机构处以罚款 

  取消某些公司作为托管机构、养老保险的行政管理机构或作为专业的咨询公司 

  要求挪用了基金的人员归还被挪用的基金 

  要求支付拖期的保险费,必要时要支付利息 

  撤消不合格机构作为养老保险行政管理机构的资格,转移它的资产 

  尽管如此,当监管机构对任何机构或个人罚款时,被罚款人都可以提请申诉,说明其并没有参与违规活动或活动本身并没有违规。 

  参保人员、行政管理人员和其它人员都有权力向监管机构举报任何违规和/或对参保对象产生危害的活动,但监管机构可以不理会不实举报。 

  问题5 如没有养老保险监管机构会出现什么情况? 

  如政府已经决定不设置新的养老保险监管机构,但指定一个或多个现有的金融服务机构来负责监管个人帐户的投资和管理,相应的监管机构就应承担和拥有以上所述的责任和权力。 

   

 

  

  
 
 
 
 
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