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郑秉文:基本养老保险账户资金运营监管的思路
 
时间:2007-06-21 19:33:00 来源:
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郑秉文  中国社科院  

  背景: 

  在考虑中国账户资金投资制度时,一定要考虑到这些因素:第一,中国地区自然条件差距太大,发展水平差距太大,社保干部素质条件差距太大;第二,统筹水平太低,地方政府既是绝大部分社保制度运行的主体,也是相当部分资金违规挪用的主体;第三,地方政府的割据与局部利益的崛起;第四,中央权威逐年弱化的趋势;第五,中央部门之间博弈的复杂性和长期性。 

  正式基于这些考虑,这里给出了基本养老保险个人账户资金中央集中管理的“混合式名义缴费确定型”投资模式的思路。 

  1.投资回报率问题是长效机制的一个关键性评估指标 

  评估社保制度长效机制的标准之一是财务的可持续性问题,尤其对当前的部分积累制来说。从理论上看,投资收益率=人口增长率+工资增长率,这是社保制度长效机制的一个基本原则。这个原则还可进一步引申:从养老保险制度的融资特点上看,不管是现收现付制还是积累制,从管理主体上看,无论是中央集中管理还是地方管理(包括私营管理),只要这个等式不平衡,收益率小于后二者之和,这个制度在财务上就没有长效机制,这是主流经济学半个世纪以来得出的一个基本看法,基本结论,它是一个“生物性的定律”。在这个等式上,金融资产的回报率对财政持续性是个关键,就是说,真实收益率(利率)是否能够等于或超过工资增长加上人口增长之和,这是关键;换言之,当人口增长率与实际工资增长率之和超过利率时,这个制度就具有长效机制。 

  所以,投资回报率问题不解决,制度的财务可持续性就会成为一个重要的制度挑战,长效机制就没有建立起来,甚至威胁到引入账户制度合法性与合理性。如果这个问题不解决,一是替代率将不可避免地走低,降低退休人口的生活水平,二是将来不得不进行转移支付,等于把矛盾推向了未来。 

  这个问题在东三省试点中没有解决:投资回报率大约在3%上下;撇开人口增长率忽略不计,如用工资增长率2位数来衡量,它们之间的差距非常之大。 

  2.中央政府进行账户资金集中管理的可行性与必要性 

  第一,中央政府对投资要承担一定的责任。中央政府要对账户资金负起责任来,因为,与统筹资金比较起来,账户资金中央集中管理已经具备条件:账户资金的缴费收入是相对固定的,上解渠道是畅通的,在技术上不存在归集资金的任何障碍,不存在全国统筹水平层次不齐的障碍问题,这是与统筹资金的最大区别;制度设计上是允许的,因为账户资金是缴费者的个人“私有财产”,中央投资对缴费者个人来说不存在任何障碍,他们会认为这样更安全可靠。 

  第二,中央政府管理账户资金的紧迫性。东三省的积累余额将近300多亿,今年8个省试点推广开来以后就会很快超过300亿以上,投资保值问题十分迫切,各行其事容易造成投资风险,且投资渠道难以个案解决; 

  第三,出于中央政府公信力的考虑。社会上舆论对中央政府在社保制度上的投入颇有微辞,随着账户做实的推广,中央政府到了直接运营基金的时候了,这是取信于民的一个重要举措。 

  3.账户资金投资管理的思路:中央集中管理的“混合型名义缴费确定式”投资模式 

  第一,组织结构。 

  由劳动社会保障部成立一个专门的独立投资机构负责实施(例如,“账户基金中央投资公司”),可以具有独立民事责任的法人机构;独立账户,封闭运行,制度收入和支出完全实行大收大支,成本独立核算,自我运行调剂。该机构负责全部账户8%的资产投资运营。 

  第二,账户投资结构。 

  在8%中,对做实的部分,实行信托制投资制度。可以给予产业政策倾斜,建立一个“投资特区”,投资于非竞争性的国有大型基础产业,如大型交通水电项目等,获得较高、稳定的收益率;较少的余额用于购买中央政府发行的特种定向社保国债。 

  在8%中,对没有做实的部分,负责利率的制定、记账、核实、向省级单位的派发支付。 

  第三,关于利率的确定。 

  采取1+1的利息回报率,即:对做实的账户部分以实际回报率记入;对没有做实的账户,国家每年公布一次利率。 

  没有做实部分的利率基准问题:有两个方案,一个是盯住CPI,一个是盯住制度缴费者增长率。在未来15年内,前者的利率要低于后者。 

  第四,关于利率的支付。 

  没有做实部分的利率的来源:有两个方案,一个是从“账户基金中央投资公司”的投资收益中滚动中支付(根据十六届六中全会的精神,在2020年建立覆盖城乡社保体系之前,只要利率的设定小于制度缴费者增长率,是完全有这个支付能力的),这个方案的特点是可以尽快实施,不需要与其他部委协调;第二个方案是进行财政转移支付。 

  以上就是中央集中管理“混合式名义缴费确定型”投资模式的主要思路。 

  无论是采取“账户基金中央投资公司”自我平衡的方法,还是转移支付的方法,都是为了体现中央政府对社保的责任。我国是世界上中央政府承担责任最小的国家。中央政府要是依然不承担责任,未来几个五年计划里,经济增长方式的转变、外汇储备的消化、内需的拉动,还有社会上的矛盾,都将集中在社保制度上。 

  4.我不赞成各省分散投资的理由 

  第一,没有这个能力,资本市场风险太大,良莠不分,出现问题影响稳定。 

  第二,账户资金如果出现违规或损失产生的影响更大,足以失去中央政府的公信力。 

  第三,各省的差距太大,容易产生攀比。 

  第四,各省的精力放在统筹基金上。一定要为逐步实现省级统筹做好准备,把精力放在这里。 

  统筹基金的投资思路基本是:由中央政府和省级政府分清责任,发行两级特种社保定向债券,像是英国的尼罗债券,即在中国对统筹基金发行中央大尼罗和省级政府的小尼罗债。  

 
 
 
 
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