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褚福灵:做实基本养老保险个人账户的思考
 
时间:2007-06-22 19:38:00 来源:
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  褚福灵 

  (中央财经大学保险学院  北京  100081) 

  做实基本养老保险个人账户意义重大,势在必行。现行试点地区的做法混淆了个人账户的个人所有属性,值得反思。应当对“什么是做实基本养老保险个人账户、为什么要做实基本养老保险个人账户、怎样才算做实基本养老保险个人账户、以及如何做实基本养老保险个人账户”等理论范畴进行探讨,以便为改革的顺利进行提供参考。 

  一、做实基本养老保险个人账户就是形成个人储蓄性养老保险支柱 

  建立基本养老保险个人账户是养老保险制度改革的重要举措。1993年,中共中央明确提出建立“统账结合”的企业职工基本养老保险制度。自此,各地陆续建立了基于个人缴费的基本养老保险个人账户制度。在2000年以前,个人账户的计帐比例为个人缴费工资基数的11%。2000年以后,各地情况有所不同,试点地区将个人缴费工资的8%计入个人账户,其他地区仍然按11%计入个人账户。在实际执行中,由于转制成本没有得到及时足额补偿等原因,出现了基本养老保险个人账户“空账”运行的现象。 

  做实基本养老保险个人账户就是把“空帐”变成“实账”,形成个人储蓄性养老保险支柱。根据现行政策规定,基本养老保险个人账户的最终权益归参保个人所有,职工在跨统筹地区调动时,其个人账户储存额应随之划转。职工死亡后,其个人账户基金余额中的个人缴费部分由受益人按规定继承。做实基本养老保险个人账户就是做到“账实相符”和“账钱对应”,就是在每个参保者名下能够有实实在在的基金积累,就是完成由现收现付制向部分积累制的升华,就是实现由单支柱的养老保险体系向多支柱的养老保险体系的跨越。归结起来,做实基本养老保险个人账户就是要形成个人储蓄性养老支柱。 

  二、做实基本养老保险个人账户具有必要性和可行性 

  做实基本养老保险个人账户是“统帐结合”养老制度的内在要求。按照统账结合的养老保险制度设计,统筹基金部分实行现收现付,实现互助共济和代际供养;个人账户部分实行完全积累,实现存钱防老和自我供养。如果持续存在“空帐”运行,部分积累制便成了现收现付制,不但违背了改革的初衷,也弱化了个人账户的养老功能,存在较大的“空账”风险。同时,我国基本养老保险基金滚存结余自1998年以来大致以每年30%左右的速度递增,而这部分结余从理论上讲主要应当是个人账户积累的尚未支付的基金。如果不做实个人账户,又有这么多的基金积累,必然违背“统帐结合”养老制度的内在要求。为此,做实基本养老保险个人账户势在必行。 

  做实基本养老保险个人账户是“存钱防老”的需要。中国属于发展中国家,财力还不够强大,由于计划生育等原因老龄化问题也比较严峻,光靠现收现付制养老将面临较大风险,应当未雨绸缪,逐步做实个人账户,形成个人储蓄性养老支柱。“家中有粮吃饭不忙,手中有钱养老不慌”。这句话便体现了“存钱养老”之道理,也揭示了做实基本养老保险个人账户的重要意义。 

  做实基本养老保险个人账户是保障参保人员权益的需要。通过做实基本养老保险个人账户和有效地营运增值,有利于提升养老保险制度的抗风险能力。如果一直是“统账不分”的空帐态势,容易弱化保障功能,不利于形成养老保险的可持续发展机制。尽管在做实基本养老保险个人账户进程中,可能会出现近期的支付紧张,但远期支付将能够从容应对,“做实”与“发放”之间并不存在绝对的对立。因此从长远来看,做实个人账户可以形成多支柱养老保险体系,有利于养老金的安全发放和保障参保人员的养老权益。 

  做实基本养老保险个人账户具有经济可行性。如果自1998年开始将个人账户做实,全国大概需要9000亿元左右的资金予以补充;如果自2003年开始做实,全国大概需要5000亿元左右的资金予以补充;如果自2006年开始做时,全国大概需要1800亿元的资金予以补充。2006年全国社会保险基金滚存结余为5489亿元,各个省份的养老保险基金均有结余(部分统筹地区可能有支付缺口),只要各级财政给予必要支持,适当动用现有的结余基金,做实个人账户在财力上应当不成太大问题。 

  三、现行试点中并没有真正做实基本养老保险个人账户 

  为了防范老龄化高峰带来的养老风险,中央政府要求进行做实基本养老保险个人账户的试点。自2001年起在辽宁开始试点做实个人账户,基本政策是按8%的规模起步做实,地方财政负担25%,中央财政负担75%;2004年,吉林和黑龙江按照5%的规模起步做实,中央和地方财政分担的比例不变;2006年又有天津、上海、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆等8个省区市开始试点做实个人账户,按照3%的规模起步做实,中央和地方财政分担的比例不变。中央财政补助的部分资金,由全国社会保障基金理事会负责营运,地方财政补助的资金由省级经办部门负责营运。 

  现行试点中将做实基本养老保险个人账户变成了储备一般性质的基金,并未真正做实个人账户。当前的运行情况是,全国社保基金理事会所管理的个人账户基金并没有支付个人账户待遇,也没有及时向当地通报个人账户资金的营运和收益情况,正如中央财政下拨的一般储备基金一样使用,看不出做实了多大程度的个人账户,以及做实了哪些参保者的个人账户。地方财政补助的部分,也往往会出现挤占统筹基金结余部分来换取中央财政的补助额度,即便地方财政有专项预算资金,也没有同个人账户基金的待遇发放和个人账户基金的转移相联系,也大致作为额外的储备基金管理。由于这两种情况的存在,出现了做实养老保险个人账户的错位现象,其结果是,名为做实基本养老保险个人账户,实为积累储备基金,而个人缴纳的部分并没有即时积累而是作为统筹基金当期支付。如果是仅仅积累不同个人账户待遇支付和个人账户关系转移相联系的储备基金,就失去了做实个人账户的本来意义。这种总额做实的储备基金,必然在发放个人账户待遇时难以兑现,等于“做实而不实”。 

  现行做法混淆了个人账户基金的个人所有性质,不利于发展多支柱的养老体系。这原本是十分清楚的问题,但在改革试点中,由于是由公共财政补足个人账户的空帐,使人们产生了错觉,好像财政补足的基金不应当落实到职工个人名下。其实,公共财政补足的部分是政府应当偿还的转制成本(隐性债务)。不能因为财政出了钱,就把个人账户基金混同为统筹基金而不记到个人名下。更不应当错位操作,让个人缴费进入统筹基金而当期发放,却用公共财政补助个人账户而混淆其性质。 

  不论是缴费者和视同缴费者其个人账户的最终权益应当归个人所有。就缴费者而言,其个人账户本来就是实账,不存在通过政府补助做实的问题,如果说进行了补助也只能是补偿转制成本;视同缴费者或者视同缴费年限形成的个人账户本来就是“空帐”,显然需要承担转制成本的责任人予以弥补。不论是个人缴费形成的个人账户基金,还是责任人弥补而形成的个人账户基金,其最终权益均为个人所有。责任人弥补的资金缺口属于转制成本,这是改革应当付出的代价。 

  做实基本养老保险个人账户,不应当仅仅是“总额”上的做实,应当是“个账”上的做实。因为个人账户中的基金是用来给退休职工个人发放待遇用的,故必须“做实到人”。反之,将搞不清哪些职工的个人账户全部做实了,哪些职工的个人账户仅仅部分做实了,哪些职工的个人账户一点也没有做实,不利于统筹基金和个人账户基金合理分摊个人账户待遇。因此,不能认为仅仅将某个地区的个人账户总额大致做实并储备起来就万事大吉了,务必要做实到所限定范围的“每一个参保个人”,并要用做实后的个人账户基金支付已经做实个人账户退休人员的个人账户待遇。这是统帐分离、专款专用、多支柱的养老保险架构所要求的。 

  四、做实基本养老保险个人账户应当“一步到位” 

  做实基本养老保险个人账户并非“一句话”所能行事,将面临诸多实际困难和问题。应当以防范和化解养老风险为出发点,统筹设计,一步到位,严防因走弯路而出现“二次做实”(先污染后治理)。因为任何“做实”都是有成本的,甚至是要付出巨大代价的。做实基本养老保险个人账户的若干思路是: 

  (一)划清时点,新老分离 

  可以考虑以1998年、2003年或者2006年为时点,将老账和新账分离处理。此前已经退休或者此前的个人账户不做实,此后参保人员或者此后的个人账户予以做实。时间点以前为老办法,时间点以后为新办法。新参保人员的个人账户务必做实,务必形成统筹基金与个人账户分账管理的“分水岭”。 

  (二)统账分记,基金分开 

  一旦开始做实基本养老保险个人账户,将统筹基金部分和个人账户基金要分别记账,分户存储,专款专用。确保统筹基金不挤占已经做实的个人账户资金,已经做实的个人账户待遇计发也不得从统筹基金中列支,但没有做实或者只部分做实的个人账户待遇部分应当按规定从统筹基金中支付。一旦随着时间的推移,没有做实或者部分做实基本养老保险个人账户的参保人员会逐步减少,并最终被全部做实个人账户的参保人员所替换,到那时,全部参保人员都将做实基本养老保险个人账户,并真正形成了个人储蓄性的养老支柱。 

  (三)责任到人,不留缺口 

  做实基本养老保险个人账户的资金来自对应的责任主体,不得转嫁责任。按照“时点”划分情况,所有的缴费者按不同历史时期的政策规定做实账户,形成个人账卡,达到“账钱相符”;所有的视同缴费者或者视同缴费年限应当形成的个人账户积累,由相应的责任主体一次补齐或者分步补齐,形成个人账卡,达到“账钱相符”。 

  (四)钱账分管,安全增值 

  将现行的社保经办机构划分为两类职能部门,一类部门管钱,另一类部门管帐,管钱的部门是社会保险基金的“出纳”,管账的部门属于社会保险基金的“会计”,从而从制度上实现钱账分管,达到相互制衡。建议将管“钱”的部门以省或者以统筹地区为单位组建成社会保障政策性银行,通过用金融手段管理和营运金融产品,确保包括个人账户基金在内的各类社会保险基金安全增值 

  (五)个账账卡,可携可查 

  一旦做实基本养老保险个人账户,就需要将“钱”存入参保人的账卡。该账卡由参保人员持有,其作用正如个人长期的、不得随意提前支取的、用于养老的存款折一样。对于该账卡应当年清月结,公布账户中的累积本息。尽管当前政策已经规定每年要发放个人账户对账单,但通过参保人携带个人账户存储卡,可以通过网络或者查询终端查询和登记有关记录,从而有利于保障参保人的权益,并有利于有效降低个人账户基金被挪用的几率。 

  (六)统账一卡,全国通行 

  以做实基本养老保险个人账户为契机,建立全国通用或者兼容的社会保障卡,将新人的统筹基金缴费信息和个人账户缴费信息等一并计入社会保障卡中。当参保人员在全国跨统筹地区流动时,参保人员曾经缴费的统筹地区有义务将统筹基金划转到参保人员流入地区,从而打破缴费年限不能衔接的利益障碍,进而增强现行养老保险制度的可持续性和有效性。 

  按照现行架构,对于做实个人账户的参保人员而言,其个人账户待遇由全国社保基金理事会管理的个人账户基金和各个省管理的个人账户基金分别支付;如果某个参保个人跨省流动时,分省做实的个人账户资金部分应当及时划转,储存在全国社保基金理事会的部分只转移关系不转移资金。于是,便可以实现养老保险关系转移接续的“一卡通”。 

  (七)两个支柱,共担风险 

  做实个人账户以后,将形成统筹基金和个人储蓄积累两个养老保险支柱。统筹基金体现互助共济,个人储蓄积累体现效率贡献。统筹基金追求当期收支平衡,略有结余;个人账户部分追求长期储蓄和安全保值。统筹基金的权益与个人相关但不归个人支配,个人账户的最终权益归个人所有。统筹基金用作代际供养,个人账户用作自我供养。统筹基金不足部分,由统筹地区财政托底。个人账户不足支付部分,由统筹基金补足个人账户支付部分,并支付到参保人员死亡为止。 

  基本养老保险的主要待遇由统筹基金待遇和个人账户待遇构成,有利于共担风险。凡是已经做实个人账户的参保人员,其退休时的个人账户待遇部分由个人账户专项基金支付;凡是没有做实个人账户的人员,其退休时的个人账户待遇部分由统筹基金支付;凡是部分做实个人账户的人员,其退休时的个人账户待遇部分由个人账户基金和统筹基金分别承担。 

  总之,通过做实基本养老保险个人账户,并通过完善体制和机制确保个人积累部分的安全增值,便可形成与统筹基金并行的养老保险个人储蓄性支柱,进而有利于实现共担风险和应对老龄化挑战。 

    

  

 
 
 
 
 
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