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基本养老保险关系转移研究
 
时间:2008-03-05 20:11:00 来源:
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   江苏省社会保险基金管理中心 

  (2008年1月18日) 

  【摘要基本养老保险关系顺畅转移接续是劳动力合理流动的必要条件,是支持企业改革、促进就业、保持社会稳定的客观要求,也是劳动保障部门和社会保险经办机构的工作职责。随着基本养老保险覆盖面不断扩大,由于制度设计的缺陷、地方保护主义、统筹层次低等多种因素的制约,关系转移不畅已成为基本养老保险制度实施的瓶颈。本文旨在结合江苏省基本养老保险关系转移现状,分析探讨转移难问题的症结,最后针对基本养老保险关系转移难的现实,提出了解决问题的关键是制度的完善,政策的调整。 

   目前,我国基本养老保险实行地方统筹,于是就有了各统筹区域间基本养老保险关系转移的问题。按照《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[1997]26号),基本养老保险关系可以在不同统筹区域间转移。但从这几年的实践看,这种转移并不顺畅。许多劳动者深受此害,苦不堪言。甚至还有一些地方政府及有关部门在抱怨制度不完善的同时,出台了接纳基本养老保险关系转入的地方政策,实际上设置了接受转入的门槛,形成了基本养老保险关系转移的新阻力。长此以往,劳动者权益受损,劳动力流动受阻,基本养老保险制度的规范性和严肃性受到挑战。因此,需要认真分析出现这种现象的原因,尽快加以解决。 

    一、基本养老保险关系跨统筹地区转移现状 

    目前,全国各地在接纳异地转入人员的基本养老保险关系时一般都会附加一些条件:一是异地转入需要当地户籍;二是需要有接收单位办理调动手续;三是在转入地缴费满一定的年限后方可享受待遇;四是要求多转基金。对于大多数非当地户口的外来劳动力来说,其基本养老保险关系则不予接收。这样的规定造成职工养老保险账户分成两段,户籍所在地停止缴费养老保险关系被封存,就业地的养老保险费正常缴纳,而这两地的养老保险关系又无法衔接。当劳动力流动到第三个或第四个统筹地区时,养老保险关系的衔接更加复杂,给职工退休时正常享受养老保险待遇带来了一系列的困难。据了解,这种情况在北京、上海、广东等地均普遍存在。一旦参保人达到法定退休年龄时,两地或是多个缴费地的养老保险接续将成为问题。这不仅损害参保人的利益,也使劳动力的流动受到限制,同时也使我国养老保险政策规定的“养老保险关系随着劳动关系流动”成为一句空话。 

    从江苏省来看,基本养老保险关系转移办法经过两次比较大的变革。劳动部《职工基本养老保险个人帐户管理暂行办法》(劳办发[1997]116号)等有关文件规定,职工在同一统筹范围内流动时,只转移基本养老保险关系和个人账户档案,不转移基金。我省虽然没有实行省级统筹,但是基本养老保险改革起步早,基础工作扎实,管理较规范。因此,《江苏省城镇企业职工基本养老保险业务管理办法》(苏劳社险[1998]26号)规定,参保人员省内流动只转移养老保险关系,不转移个人账户基金,在很长一段时期内,实现了省内养老保险关系转移接续的顺畅和快捷。但是,从2003年起,随着地方政府保发放压力的逐年增加,我省个别地区出台了限制关系转移的政策,在办理养老保险关系转入手续上人为设置障碍,不同统筹地区之间养老保险关系转移接续不畅矛盾逐渐突出。为规范全省基本养老保险关系转移接续工作,促进劳动力资源合理配置,维护参保人员社会保险权益,2005年12月5日,省政府办公厅下发了《江苏省企业基本养老保险关系转移接续办法》(苏政办发[2005]122号),要求省内跨地区流动人员在转移基本养老保险关系的同时,也要转移个人账户基金。紧接着,江苏省劳动和社会保障厅于2006年9月25日下发了《关于贯彻<江苏省企业基本养老保险关系转移接续办法>有关问题的通知》(苏劳社险管[2006]23号),要求从2006年10月1日起,全省使用统一的《江苏省企业职工基本养老保险关系转移表》和《江苏省企业职工基本养老保险关系转移接受函》,并规定,对因关系转移造成养老保险负担明显加重的地区,省适当予以调剂补助。2007年10月24日,省政府办公厅又下发了《江苏省灵活就业人员省内跨地区流动养老保险关系转移接续实施办法》(苏政办发[2007]130号),对灵活就业人员省内跨地区流动时养老保险关系的转移作出了明确规定。 

    我省一系列转移政策出台后,省内养老保险关系转移难的局面得到了很大缓解,转移人数特别是转入人数连续两年实现较大幅度增长(具体数据见附表)。但从大的方面来说,仍未解决养老保险关系转移中的根本性问题。 

    二、基本养老保险关系转移难原因分析 

    (一)保护地方利益是阻碍异地转移的关键 

    从一定意义上说,基本养老保险关系“转移难”是由一些地方的“土政策”引起的。但是,这些“土政策”的出现恰恰反映出现行基本养老保险制度的一个重要缺陷。这一缺陷的核心在于制度设计没有明确划分中央和地方的责任,没有充分考虑到地区间经济发展水平的差异以及由此引起的地区间利益冲突。 

    从上世纪80年代开始,我国逐步形成了“分灶吃饭”的财政体制,各地在依照某种规则将财政收入上缴后,所剩财力即用于本地。同时,上级财政通过一定的方式实行转移支付。这样做,调动了地方的积极性,促进了经济发展。 

    然而,我们的基本养老保险制度与这样的财政体制并不完全适应。就养老保险基金而言,它由统筹基金和个人账户基金两部分组成,前者由各地统筹(目前一般是地市级和县级统筹,部分地区是省级统筹),负责基础养老金和过渡性养老金的支付,还要承担按照计发办法所计算养老金低于最低养老金的那部分差额的补差任务。如果统筹基金入不敷出,则由统筹地区同级政府财政兜底。这就意味着,统筹地区同级政府对基本养老保险基金负最后的责任。 

    按照现行政策,职工跨地区转移时,只转移个人账户储存额,统筹基金则不予转移。所以,职工办理养老保险关系转出时,转出地政府都是乐意的。而异地接收养老保险关系则不同,按照劳动保障部的政策,跨统筹转移养老保险关系时只转移个人账户金额,当该职工符合退休条件办理退休后,则发放养老金的责任由转入地政府来承担。但是转入的个人账户金额远远不够发放养老金,很大一部分要由当地财政补贴。在财政分灶吃饭、基金独立核算、确保养老金发放的责任由当地政府承担的体制下,转出就转嫁了责任,转入就承担了责任。因此,虽然劳动保障部门有明文规定,但几乎所有地方都只愿转出,不愿转入,因而产生了象户籍限制那样的壁垒。 

    (二)转移流程复杂和不统一是实际操作中的突出问题 

    首先各地区养老保险转移单记录不统一,造成账户接续困难。由于全国很多地方参保建账时间不统一,又无法实现全国业务信息联网,因此在接收异地转移养老保险关系时,转入地需要根据转入的基金额和转出地提供的转移明细单进行手工补建个人账户。但各地区社保经办机构管理方式、操作手段不统一,所以养老保险转移单的格式、内容存在一些差异,给转移接续、补建账户造成困难。转移过程中也会由于转接环节衔接不好,造成信息缺失。 

    其次有些地区没有严格执行劳动保障部关于基本养老保险个人账户跨统筹地区转移的相关政策。劳动保障部《关于严格执行职工基本养老保险个人账户转移政策的通知》(劳社厅发[1999]22号)明确规定,对职工转移时已建立个人账户的地区,转移基金额为个人账户1998年1月1日之前的个人缴费部分累计本息加上从1998年1月1日起计入个人账户的全部储存额。但有的省市并没有严格执行此规定,在转移时也会引起纠纷。 

    三是养老保险转移成本高。目前,各统筹区域内管理自成系统,业务信息网络不与其他统筹区域连接,管理手段落后,操作办法不规范,提高了关系转移成本,直接阻碍了养老保险关系的正常转移。如果有人从广州市转到南京市,要到南京开接收函,再回到广州开养老保险转移单,再回南京办理转入手续,路费、住宿费相当于几年的个人帐户基金。办得顺利还好,不顺利的话还要多跑冤枉路。 

    三、关于解决基本养老保险关系转移难问题的对策 

  从以上分析可以看到,基本养老保险关系转移难的原因是多方面的,最大的阻力来自制度本身。因此,需要进一步完善制度,调整政策,着力解决现存问题。 

    (一)提高基本养老保险统筹层次,管事也要管人 

  要实现“在哪参保都一样”,全国范围内一号、一卡、个人账户可以随身转移,甚至多保一卡共用,基本养老保险统筹层次的提高就必不可少。提高统筹层次,在更大统筹区域内实现制度运行的统一和基金的统筹安排使用,可以较好地解决因统筹层次较低造成的标准、管理不统一,基金承受能力低等引起的转移接续困难和其他问题。同时,通过统一机构和人员管理,可以保证政策的正确、顺利执行。另外,提高统筹层地能够不断提升社会保险管理手段,特别是加快社会保险信息化建设进程,通过建设完备的区域中心数据库,实现管理信息系统联网,将来可以实行网上转移,既方便快捷,又能降低转移成本,社会保险制度运行将更加顺畅。 

    (二)改变转移基金的计算办法,确认视同缴费年限的历史权益 

    现在,基本养老保险关系转移只转移个人账户基金部分,而统账结合的个人账户基金建立只有几年时间,基金量积累极少,对转移接收地将来的待遇支付带来压力,有失公平。解决这个问题首先要改变目前基金现收现付的制度,通过逐步做实个人账户,实现个人账户实账运行和基金的部分积累。这样做,一方面为制度运行奠定了良好的基础,另一方面也为转移基本养老保险关系准备了充足的资金。其次,要加大转移的基金量,不但要转移个人账户基金,还应该转移统筹基金的部分或全部。第三,要通过技术手段使视同缴费年限的权益部分即历史债务账户化,可以考虑转移视同缴费年限权益部分。通过增加转移基金量,可以减轻转入地的基金支付压力,限制转入政策也就失去了存在的土壤。 

    (三)制定全国统一的转移办法,规范转移流程 

    要以高规格尽快出台更加合理、全国统一的基本养老保险关系转移接续办法。要解决转移难的问题,应在政策调整的前提下,规范基本养老保险关系转移的具体操作办法,明确职责,制定措施,减少环节,方便办理。要取消参保人员流动后基本养老保险关系转移的限制条件,解决转移后待遇的兑现问题。现在,人员流动早已不需要审批许可、工龄确认、户籍所在等限制,基本养老保险关系转移和待遇兑现也不应该再设置这些限制条件,这就需要在政策上作出明确。 

    基本养老保险关系转移是一个政策性很强,涉及面很广的问题,各地在实践中也做了很多探索,积累了一定的经验,并处于不断的探讨交流之中。我们相信,在科学发展、民生优先、构建和谐的大环境下,通过有关部门的不懈努力,基本养老保险关系必将实现顺畅转接,参保人员的合法权益也将得到有效保障。 

    

  

 
 
 
 
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