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养老保险关系转移研究
 
时间:2008-03-05 20:19:00 来源:
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  葛 蔓 

  首都经济贸易大学社会保险研究中心主任 研究员 

  一、养老保险关系转移接续的必要性及其背景 

  进入改革开放的第30个年头,中国的劳动力跨地区自由流动就业已经形成定局。由于经济的快速发展对劳动力提出的要求,由各级政府劳动部门推动并实施的以适应大经济区跨行政区域的劳动力市场及就业服务体系早已经在运作并加速完善。以民生为本,全社会范围内正在大规模展开就业促进工作。适应经济发展的需要,流动就业的人口主要为企业职工,其中包括国有、私营等各类企业职工,也包括持有农业户口的农民工。据不精确统计,目前我国农村劳动力外出务工者约为1.2亿人,进城农民工约为1亿人,跨省流动就业的农民工约为6000万人,他们大多数以产业工人身份就业。 

  农民工的流动就业涉及全国所有的省份。但由于户籍制度的制约,作为劳动关系重要内容的社会保险关系,其与就业关系两者长期以来存在背离。农民工一方面参保率较低,另一方面退保率很高。据有关资料显示,全国平均退保率为40%,而农民工集中的广东省退保率高达95%以上,且退保率呈现逐年攀升的趋势。这一长期存在的不合理现象,主要是由于各地养老保险基金的地区自我平衡机制而造成的。 

  从全国的层面上看,由于各地养老保险缴费费率不统一,各地的管理软件、网络也不兼容,关于养老保险关系转移接续,其复杂情况是空前的。而且缺乏今后对全国统一养老保险制度总体态势的控制手段。现实环境使得各省市之间自行实现养老保险关系转接不具备工作基础。这对于维护劳动者个人社会保险权益,对社会保险管理机构切实提供保障的能力提出了考验。 

  去年6月,九省区劳动部门负责人在泛珠江三角区域劳务合作联席会议上发起并签署了劳动力市场信息网络平台建设建议书,探索建立合作区域内跨省务工人员参加基本养老保险关系的转移接续机制,并特别提出对跨省务工人员实施不同于城镇职工的“低费率”政策。这反映出一线实际工作部门对于社会保险下一步改革及体制调整提出的要求,反映出解决养老保险关系转移问题的急迫性。 

  在当前,制定养老保险关系跨区域转移接续政策具有十分重要的意义。实现基本养老保险关系能够紧密跟随劳动关系的变化而接续,是保证劳动者社会保险权益的重要手段,是建立全国统一的劳动力市场的重要条件,也是进行社会保障能力建设的重要内容。 

  二、制定养老保险关系转移接续政策的几项原则 

  从社会经济发展的要求及中央下一步改革的部署出发,养老保险关系转移接续政策的制定应遵循几方面基本原则,并有利于实现以下方面的工作目标: 

  第一,要真正建立服务型政府。围绕“人人享有基本公共服务”的目标,具体到社会保险工作,要真正建立服务型的社会保险管理机构。这里所谓服务型的社会保险管理机构,就是要以人为本,以劳动者和参保人员为本,以保障和实现劳动者的社会保险基本权利为第一要务。 

  第二, 必须有利于保障劳动者的社会保障财产权。如明确企业缴纳的部分属于劳动者个人的社会保险权益。对这一权益不能任意解除和将其对应的财产权任意收归某一地方性的社会保险基金所有。 

  第三,必须要符合全国大劳动力市场的统一建立,坚持我国长期以来实行的以工作关联型为社会保障体系的核心内容,防止社会保险关系与劳动关系相背离。 

  第四,必须有利于扩大社会保险的覆盖面和社会保险的可持续发展。要真正体现社会保险“不分时间长短、不管企业大小、不论区域范围,能保尽保”的原则。养老保险关系转移接续,要同广覆盖、保基本、多层次,特别是可持续发展的制度目标相吻合。 

  第五,养老保险关系转移接续政策的实行后果不能进一步扩大富裕与贫困地区之间、城乡之间、工农之间的不平等。 

  第六,要提高政府的执行力。创新政府管理方式,便民利民,高效快捷,公开透明。 

  第七,政策制定要和社会保险改革的中长期目标及总体目标相一致。 

  三、对几种养老保险关系转移接续建议方案的评估(主要围绕尹司长“关于企业职工养老保险关系跨统筹地区转移接续的几个问题”进行分析) 

  当前对养老保险关系转移接续有以下几种意见: 

  (一)关于转移内容 

  有以下四种建议:1、只转移个人账户储存额。2、将个人账户储存额与参保人员视同缴费年限的权益量化额一并转移。3、将个人账户储存额与单位缴费部分的统筹基金一并转移。4、将个人账户储存额、参保人员视同缴费年限的权益量化额和单位缴费部分的统筹基金一并转移。 

  其中第1种是对现行做法不作任何变化的方式,可称为“深圳方式”。我们可以看到常年来在深圳这一改革开放以来迅速发展的地区,农民工大量涌入,他们为当地的经济发展做出了巨大的贡献。但由于社会保险制度的地区分割,深圳出现的确是每年高达18万流动人口日复一日的参保、退保这一不合理现象。据有关资料显示,在过去深圳取得经济及社会保险制度发展的30年中,没有一个农民工在当地领取到养老保险待遇,也没有一个农民工成功地以具备缴费满15年条件而具有享受养老保险待遇资格的身份返回家乡所在地领取养老金。企业以为这些员工社会保险缴费的名义缴纳的资金,全部留在了不可能为农民工提供老年生活保障的农民工流入地。这既侵害了劳动者个人的利益,也同时造成了社会保险制度建立时间上的延误。只是因为地方利益影响了养老保险关系的转移,在当前的大形势下,这个理由摆不上台面。 

  其余3种方式,对上述状况进行了调整,在对农民工养老保险权益的保障方面进了一步。实现了人们的社会保险关系,连同支撑基本生活保障的个人与企业缴费组成的社会保险基金,一并随就业关系的转移而转移,真正实现了养老保险关系的转移接续。然而,真正实行起来,这里面仍有一定的现实问题,那就是经济发达地区与欠发达地区(劳动力流出地与流入地)在社会保险上的经济关系处理问题。实际工作中不但会出现农民工返乡,社会保险资金由发达地区向欠发达地区转移,也同时会出现由于农民工外出打工,社会保险资金由欠发达地区向发达地区转移的现象。若出现此种情况,将对贫困地区社会保险制度运作造成不利的条件。而总起来看,随着经济以及城市化的快速发展,今后从欠发达地区向发达地区的人口转移可能是大趋势。因此,还需另行设计针对性政策。 

  具体的办法,应当体现遵循扶持弱势地区的原则。是否可考虑这样一种办法,即对于发达地区认可从欠发达地区进入人员的缴费年限,而不从欠发达地区转移资金。反过来,发达地区向欠发达地区人才流动,应连同养老保险个人及企业缴费部分全部转移。这样从表面上看似乎是不对等的,但其实体现了社会保险真正意义上的公平。理由其一是,社会保险的发展源泉最终在于社会经济的发展。发达地区要吸引劳动力和人才,吸引来的人才不仅仅是社会保险的缴费人员,同时还是向当地经济发展做出投入与贡献,并直接纳税的人员。在良好的经济发展环境下,发达地区完全有能力实现社会保险的良性运行,同时支持全国各地区社会保险的良性运行,有利于调剂目前社会保险地区之间的不均衡状况。进一步说,经济发达地区的进一步发展,只能是在全国各地区的人力及资源各方面的经济支持下,在全国社会局面安定的政治环境支持下,才能持续地获得。其二是,社会保险不完全是经济行为,而更重要的是政府的社会政策,是人们的基本生活权利。如果权利完全由钱来体现,有钱就有权利,没钱就没权利,那只是一种类似商品买卖的商业保险,而不是一种社会政策的体现。在社会保险的权利体现上,不能对资金的账算得那么清。总之国家财政是要给困难地区进行转移支付的,而制定养老保险关系转移接续的政策,要同国家财政转移支付的政策方向相一致。 

  (二)养老保险关系如何转移(包括对距退休年龄不足5年(或10年)的参保人员和流动到控制户籍很严的大城市的参保人员,如何转移养老保险关系) 

  有以下几种意见:1、养老保险关系随劳动关系的变动而转移。参保人员在哪里就业,就在哪里参保缴费,同时接续养老保险关系,在最后参保地办理退休,享受基本养老保险待遇。2、养老保险关系与劳动关系分离。劳动关系变动时,其养老保险关系仍保留在原参保地并继续缴费,在原参保地办理退休,享受基本养老保险待遇。 

  前一种办法与全国大劳动力市场的统一建设相适应,弱化了户籍对就业及社会保险权利及制度发展的限制作用。后一种办法与建设全国统一劳动力市场不相适应,仍然承认甚至强化户籍制度的限制作用。应当说,前者将对我国的社会保险制度注入更多的现代化元素。 

  从最本质上看,户籍仅为人们的出生地。而对于一些农民工的新生子女来说,甚至不是他们的出生地。总起来看,放开户籍制度对人们就业和社会保险的限制,特别是在就业已经实现自由流动的情况下,社会保险不受户籍制度所限制会成为迟早会发生的事情。如北京市,劳动部门在几年前就已经建立了外来劳动力职业介绍所,对北京市户籍之外人口提供就业服务。我们据此在向国务院有关部门提交的关于“‘十一五’期间就业与社会保障的发展”研究报告中,明确提出了社会保险服务于就业优先战略,在一些经济快速发展的中心城市除降低社会保障的准入门槛之外,以落实平等就业为契机,在全国率先突破以户籍为基础的社会保险制度,在为外来流动人员代管档案的同时承认其建立的社会保险关系,保管其社会保险缴费,以身份证号码作为外来劳动力参加工伤保险、医疗保险以及养老保险的社会保障号码,创新现代化社会保障制度。并建议由中央建立对各地建立以提供社会保障服务的人数对拨付管理费进行核算的制度,以鼓励各个地方的这一改革。这样,可以突破全国目前就业市场为社会保障制度所分割,劳动力流动为社会保障制度所制约的僵持局面。 

  (三)转移养老保险关系如何与养老金计发相联系 

  一种意见:在最后参保地按当地规定计发养老金。以最后办理退休地在岗职工平均工资为基数,依据本人在各参保地的缴费工资,确定计发基础养老金和过渡性养老金的指数化缴费工资基数,由最后参保地统一计发养老金。另一种意见:按各参保地规定分段计发养老金。以本人在各参保地缴费工资基数和当地在岗职工平均工资计算指数化平均缴费工资,按不同参保地分段计发基础养老金和过渡性养老金。在养老金发放时,可以由各参保地分别计发,也可以由最后参保地代其他参保地统一计发。 

  比较起来看,第二种意见遵循了各时段缴费年限的计算,劳动者无论走到哪里就业和退休,都把多缴费的权益体现在最后养老金待遇的计发水平上了,减少了由于劳动者在不同地区就业而发生的区域性社会保险待遇计算上的矛盾。而且这一办法有可能更加有利于劳动者的流动。因为前一种办法对于劳动力流入地来说容易形成阻力。但如前所述,由于全国养老保险办法的多种多样,目前养老保险关系转移接续其工作基础的复杂情况是空前的。这一办法具体实行起来也具有一定的难度。 

  (四)是否建立养老保险关系转移专项调剂基金 

  一种意见,由中央建立专项调剂基金。另一种意见,由各地相应转移基金,不建立中央专项调剂基金。本文将在下一部分对养老保险关系转移接续的前瞻性方案专门进行讨论。组织工作只能中央部门来做。 

  四、前瞻性方案 

  本来,从养老保险制度全国基本是统一的这一角度看,城市企业职工跨区养老保险关系转移应当说具备了条件。但是由于基金体制的分散化管理,养老保险关系转移接续这一已然长期存在的难题,显然无法通过地方的互相协商而解决。而上述对于各种方案的讨论,依然是建立在对养老保险基金的管理全国范围内办法多种多样,并对此不进行任何调整的前提下。那么,即使是对上述各种方案经过利弊分析之后做出的选择,仍是由各地相互之间的接转,很难保证转接环节衔接的非常紧密,实现中央社会保险主管部门的政令通达。对于目前地方统筹的做法,被一些专家批评为是“诸侯经济”。 

  鉴于此,我们明确提出,由国家对社保机构的地位和职能进行重新定位,对社保机构的体制进行相应改变,由中央直接控管社会保障事业。社会保险基金管理体制要增加中央调剂的能力,起码中央社会保险管理机构要有一部分基金。体制上要确立中央政府的权威。中央政府层面的社会保险管理机构只是出政策,而没有一点基金调剂、具体管理基金、以基金防范风险的能力,这同我们目前实现与大国地位相匹配的社会保障新思路、新局面、新体制是不适应的。中央要推进某件关乎政治目的的行动来体现中央政府的意志,都过于受地方的制约。 

  养老保险从制度模式上可建立两层社会保险基金,即基础养老保险和省级地方附加养老保险。而不是凡是社会保险,就都是地方政府的责任、权力甚至利益。今后在社会保障上地方可以仍然有一些利益,以调动地方收缴社会保险费的积极性。 

  鉴于此,对于全国统筹问题的讨论,应当尽早提到社会保险主管部门的议事日程。党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其中正是在提到“合理划分中央和地方经济社会事务的管理权责”的部分明确提出“按照中央统一领导、充分发挥地方主动性积极性的原则,明确中央和地方对经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的管理权责。属于全国性和跨省的事务,由中央管理,以保证国家法制统一、政令统一和市场统一。属于面向本行政区域的地方性事务,由地方管理,以提高工作效率、降低管理成本、增强行政活力。属于中央和地方共同管理的事务,要区别不同情况,明确各自的管理范围,分清主次责任。根据经济社会事务管理权责的划分,逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资和社会保障等领域的分工和职责”。并随之明确提出了“条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹”。十六届三中全会报告第一次在中央文件中区分了三个层次的事务:全国性和跨省事务、地方性事务以及共同管理的事务。我认为,具体到社会保险管理工作的领域,总起来看多层次的养老保险,是中央和地方共同管理的事务。但对于在全国大规模流动就业的人口来说,对他们的基本养老保险记录及缴费基金管理服务,显然属于全国性和跨省事务,而非属某一地方性的事务划分范围。 

  目前是推进全国统筹的恰当时机,因为人员动起来了。特别是农民工,在全国所有的区域自由流动。也是推进全国统筹的较好时机,当前中央对农民、农民工、失地农民问题的高度重视。我认为在中央层面为农民工实行统一的社会保障号码的技术条件已经完全成熟,实现和谐社会,应当由中央政府来给人民、给农民工送这个大礼。 

  主要理由在于,一个国家的职能主要由中央政府体现,政府的职责主要由中央政府承担,这是世界所有国家的通常做法。现在已经不是30年前20世纪80年代计划经济末期与市场经济初期交叠期,中央政府非常穷,要调动地方政府的积极性,让一些地方先富起来的时候,要一再权力下放。客观环境变化了,不能永远是一个政策而不进行调整。建议农民工不走城市社会保险办法五花八门、高费率,且难统一的老路。 

  全国统筹不是只从经济角度考虑,也不是从社会问题的角度考虑,而更是从政治的角度考虑。中国不是联邦制国家。中国的各地区亦不等同于欧盟各国之间在社会保险上是国家与国家之间的换算关系,欧盟的经验在中国不完全适用。在我们中国这样一个大国,某一个地区即使是再高水平的富裕,有再发达再完美的社会保障体系,也无法实现政治上的安定。没有政治上的和谐局面,在中国的土地上没有任何一个地方能够单独地很好地发展。 

  在这一大方向下,先一步建立全国统一的网络操作平台,实现相关社会保险资料的共传、共享,参保人员能够及时查询个人的参保情况。建立全国基本养老保险管理结算中心,并在各地区设立分支机构。减少中间环节,适应农民工大批量、高频率流动的特点,实现全国信息资源共享。保证农民工社会保险关系的建立、变动和持续快捷准确实现。实现自由转移。这一系统只具备结算功能,不掌握任何基金积累及资金投资行为。实现社会保险管理机构的大职能、宽领域。提高社会经济生活的统筹安排能力。 

  当前,应制定相关政策立即停止对个人账户一次性退保并终止基本养老保险关系造成断保, 以及不接受外地流动人员缴费等不利于社会保险制度扩大实行范围及持续发展的此类状况,留待下一步中央政府部门接收,帮助广大流动就业人口包括农民工跨过累计缴费15年能够享受养老金的门槛,切实体现社会保险的强制性。 

    

  

 
 
 
 
 
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