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获取与保障城镇流动就业职工的养老保障权益——欧盟在移民工社会保障方面的政策规定
 
时间:2008-03-05 20:23:00 来源:
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  韩标(Bill Birmingham) 

中欧社会保障合作项目养老保险专家 

  1、为什么说欧盟的经验可以用来借鉴? 

  目前在中国出现的一个问题是,那些在省内或省际间流动就业的城镇企业职工有可能丧失他们的养老保障权益,因为他们在任何一个地方的工作年限都不足以满足获得养老金的条件,或者在前往一个新的就业地时,他们之前所获得的养老保障权益有可能无法被连续累计。一个可用来比较的情形也可能出现于欧洲,那些在成员国之间因就业原因而流动的劳动者,可能因不能满足缴费或其他相当条件,而在各自成员国中达不到获取养老保障权益的要求。

   

  2、《罗马条约》中关于自由流动的权利 

  这是构建《罗马条约》的一项基本原则。在欧洲的经济社会中,欧共体的那些国家应该提供在任何一个成员国中自由工作和寻找就业机会(或退休)的权利。这对欧共体的经济大有裨益,以至于在其中一个成员国发生劳动力和技术短缺时,另一个成员国的劳动力可以及时填补,同时还能降低后者的失业率。举例来说,一个意大利工人在德国便拥有跟德国工人一样的就业机会和权利。

  实际上,很快便会公认存在养老基金的潜在损失,并且其他社保权益将会成为影响跨界流动的障碍——迫切需要寻求解决之道。每个成员国家运转着各自的社会保障计划并且仍在继续。这些计划依照各自政府颁布的社会政策已发展了好几十年。每个国家的计划是,并且一直是,差异很大的。他们提供不同水平的养老金,对于获得养老金权利的条件,各国的政策也是大不相同。很显然,将各自国家的社保融为一个单一、统一的欧洲社保体系并不是可行的建议。因此,目前由27个成员国组成的欧盟,仍有27个不同的社会保险制度。

  为克服跨界流动难的障碍,条约要求法令须被制定为能够支持国家间社保记录的连续累加。于是在欧共体各个国家的社会保障制度中,第三和第四法令采用了联合颁布的办法。这些早期的法令已被两组法令所替代——分别为包含了统一规定的1408/71法令,和作为补充的相应操作流程规定的574/72法令。在过去的35年里,一旦有新的成员国加入或成员国中的社保政策发生变化,这些法令就将被定期修改。他们很快就会被两组新的法令所替代,并且采用与以前一样的原则。目前,现有法令对于劳动者在31个国家间的自由流动都有效——并不仅仅是那27个欧盟的成员国,还包括了另外3个欧洲经济区域国家和瑞士。

  同样的,欧盟的法令在31个国家中通用,劳动者在工作期间,可以在一个以上的国家就业和/或自雇,类似地,虽然更简单些,政策也同样可以应用于中国31个省区市,或者说同样的,劳动者在他们的工作期间,也可以在一个以上的省区市就业和/或自雇。鼓励城镇职工,尤其是那些有特殊技能的人才,流动到技能短缺的地方就业,而且随着社保转移障碍问题的解决,将可能进一步给中国的经济发展带来好处。

  3、可应用的法规 

  1408/71和574/72法令对被雇佣、自雇人员和从属于一个或多个国家社保政策的学生,以及这些成员国的公民或难民或无国籍人士都适用。出于某些考虑,法令也同样对他们的家庭成员适用,包括家庭成员为非成员国公民的。

  1408/71法令的原则是,当被雇佣或自雇人员在其中某成员国工作(或在另外那4个涉及国家),在任何一个时候都只应执行某一个国家的社保规定,一般来说,就是该人员被雇佣或自雇的这个国家(或,有不同的话,可以为其居住的或者其雇主的办公或商务地点所在的国家)。

  特例是,劳动者被派往另一个国家工作,预期时间不超过12个月的(由于不可预期的情况导致工期超过12个月,可再延长不超过另12个月的情形除外),将继续执行他调离前国家的社保政策[1]。这一规定避免了该劳动者所调离的国家为其记录社保或微不足道的相应时期[2]亦或可忽略不计的养老金支付之类的麻烦,因为对这些来说,管理成本可能超过所支付的金额。

  此外,为了个人或一类劳动者的利益,两国的社保部门也可达成一致,即:对某一劳动者或某类劳动者还是执行原所在国的法规而不是就业所在国的法规。

  在法令下,被雇佣或自雇者可以不再被要求在一个以上的国家缴费,例如,他的居住国和就业国。但是,若政策允许,他可以自愿选择在他所不从属的国家额外支付社保费用。这必然的结果就是在任何一个这样的国家中,被雇佣或自雇者有权利被至少其中一个国家的社会保障计划所覆盖,使他可以获得养老金和其他社会保险的福利。

  假如这一规定在中国被采用,这就意味着某省(或省以下单位)的被雇佣或自雇者可以执行当地的社会保障政策,被雇佣或自雇者以及他们的雇主向当地的社会保险机构缴费,不论他的户口或雇主企业的所在地在哪里。然而,如果从调离起计算,该劳动者在另一个地方的就业可能不超过12个月,那么他可以继续在原参保地参保。也可有所不同,两地的社保部门可以达成一致,即:该劳动者可以选择不在就业地参保,而是一直在原参保地继续参保缴费。

  4、非歧视 

  欧盟法令使得在该法令下的劳动者与任何一个成员国的国民一样,在社会保障政策下应尽同等的义务,同时享有同等的权利。举例来说,一个波兰的劳动者就业于爱尔兰,就必须如同爱尔兰公民一样,在社会保障方面受到平等对待。一项单独的欧盟指令中要求,在社会保障方面无论是缴费还是待遇水平,男性和女性都应受到平等的对待。一个反面的现实应用就是退休年龄,按照欧洲公正法庭的评价,男女的退休年龄仍然不平等,成员国必须共同努力废除这项旧制。成员国也正致力于不断使退休年龄平等起来。

  假如这项规定在中国被执行,它将意味着拥有某地户口而在异地就业或自雇的人员,可以与就业地的居民一样享有同样的社会保障权利。这不太可能成为一个问题。法令的执行与男女退休年龄是否平等以及他们自己是否要求平等都无关。

  5、所涵盖的福利 

1408/71法令应用于下列福利[3]

* 疾病和生育待遇,包括现金给付和实物支付,例如治疗卫生

* 病残金

* 养老金

* 生存金

* 工伤和职业病待遇

*  死亡抚恤金

*  失业金

* 家庭救济金

不同种类之间,法令的应用从短期福利(如疾病和失业待遇)到长期福利(如养老和生存金)是变化的。本文仅对养老保险进行说明。

如果中国采用类似于1408/71法令的规定,它将可以应用于五险中的任一一项。

6、用于支付的养老基金输出 

1408/71法令使得在成员国(或另4个涉及国)的政策下,退休者居住国与其养老金支付国不同所造成的基金减少、调整、中断缴费或退保等情况,不会对养老保险和某些其他福利的获得造成影响。举例来说,一个生活在西班牙的芬兰退休者有权在西班牙领取养老金,其中包括如果他仍生活在芬兰所能够得到的待遇调整。

然而,尽管生活在其他国家的退休者,例如西班牙,能够相应领取到支付国的待遇调整,例如芬兰,这个增长从养老金开始发放起,就与支付国的政策相一致。居住国每年的养老金可能随着工资的增长而增长,但是支付国却可能随着零售价格指数的增长而增长,反之亦然。并且,工资或物价的增长,二者此起彼伏。这样退休者退休金的增长就可能与居住地的通货膨胀率不匹配了[4]

这项规定在中国的应用意味着,一个在某省区市获得了养老金领取权的退休者有权按照原地待遇支付标准,在他退休后居住的异地省区市领取养老金,且包含了任何相应的待遇调整。这就是说,实际上,一个退休者作为社会养老统筹的一员,如果在青海省按照当地的社平工资为基数计算了养老金,当他随着家庭搬到上海市时,他可以有权在上海继续领取以青海省计发标准为标准的养老金,不过比起他如果能在上海领取到的养老金来说,水平会低一些。

7、跨界职工养老金的获得 

对劳动者因就业原因在成员国间流动,造成在某国或某几国(或在丹麦居住足够长的时间)缴费不足,以致于不能达到该国或几国养老保险领取条件的,或,劳动者获得的养老待遇与他如果一直在一国就业所能获得的待遇相比,明显偏低的,法令专门有规定解决了这一问题。

该条原则就是跨界劳动者在任一保险期间,须获得不少于同时期一个所有工作时间均在当地的劳动者所能获得的养老金权利。

这并不是说,一个在国家间流动的劳动者,总是能够获得至少与未流动到其他国家的人所相同的养老金。这是因为不同国家的养老金水平随着国家社会政策的变化而变化。因此,举例来说,当德国的养老金总体高于荷兰时,一个在荷兰工作的德国人与他完全在德国就业所能领取到的养老金相比,同等收入下,可能结果会稍低一些。实际上,在荷兰就业期间,他可能得到与其同时期相似位置和收入水平的荷兰工人相同的荷兰养老金权利。

假如这一规定在中国应用,这将意味着,比如说一个从广东省流动到甘肃省的劳动者,在甘肃就业有可能获得比他在上海工作要低一些的社会统筹养老金,但是他在甘肃期间,可以获得不少于一个一直在甘肃工作的人所能获得的同时期的利益。

8、“集合与分配” 

指的是制度将移除跨国流动的阻碍并使跨国工作的劳动者无论其在何处工作,在“集合与分配”[5]制度下都能获得其所工作地区的养老保险权益。原则上说,个人的社会保险缴费(或者视同缴费)记录将被其参保国收集起来,这些记录包括其在欧盟各成员国法律体系下已完成的所有参保记录,然后其参保过养老保险的各国按比例支付,该比例根据收集的记录提供的概念上的权利来确定。但是,待遇将根据跨国劳动者按比例分得的概念上权利和在各自国家法律体系下其应得待遇哪项更高,就给予个人哪项。不同的是,当个人受制于一国法律体系少于12个月时,甚至该段时间也包括收集处理记录的情况,该国不必支付任何养老金。

因此,个人拥有参保记录的各国必须实施以下程序:

(1)必须计算退休者在各国法律下已获得养老金权利。

(2)必须收集个人在其工作过的各国的社会保险记录,也就是 “集合”。

(3)如果个人已完成了收集的各时期社会保险缴费记录,必须计算个人在各参保国法律下的概念上的权利

(4)必须计算概念上的权利的比例,该比例等同于个人已完成的在各参保国的参保时间的比例,也就是 “分配”。

(5)对比(1)和(4),计算哪个高,就给予哪项的待遇。

在第(5)程序下要求给与待遇并不考虑以下情况:任何以国家立法限制支付待遇或者要求保险、缴费、就业或居住最低期限作为养老保险权利的条件。因此,例如,尽管国家立法可能要求完成最低15年的参保作为养老保险权利的条件,但是制度要求该国在劳动者未能按该国法律达到最低要求的情况下,倘若个人至少已参保一年,在上述程序下,给予待遇。这样,在各参保国的法律体系下个人社保记录的时间累计达到最低15年时间时,根据收集的社保记录有一个概念上的权利。

举例说明:

1)  一名劳动者在其职业生涯中,有40%的时间在荷兰工作,30%在德国,30%在法国。荷兰、德国和法国社会保险制度首先将计算其在各自国家的社保权利。然后再集合所有三个记录并在他们各自的法律体系下计算概念上的权利。荷兰将支付40%荷兰概念上的社保权利,德国和法国将相应各支付30%的社会权利,除非在各自国家法律下的待遇更高。

2)  一名劳动者在其职业生涯中,有91%的时间在英国工作,9%在丹麦。在英国法律下,他将满足英国最高养老金的条件,这样,可支付的养老金待遇将比“集合与分配”法得到的更高。但是,荷兰的机构将收集他在英国和丹麦参保的记录并计算其在丹麦的权利。他们将支付9%的名义上的待遇,尽管其条件低于丹麦国家法律规定的最低要求。

如果“集合与分配”法在中国应用,那么例如,一个人在吉林、山东和广东省(或这三省内的城市)各工作至少一年,他将按其在各地区就业和参保的时间比例给予养老金。各省可能也计算其在各自省应支付的养老金数量。然后他们收集3个社会保险纪录,如果在各省或市的纪录已完成,还将计算他们的社保权利,然后给予按比例支付待遇。实际上,可能第一个阶段被忽略,与欧洲31项社会保险项目不同,中国有一项单独的养老保险制度,倘若国家法律下的养老金并未超过在“集合与分配”法算出的数量,那么就不必单独计算省或市各自的养老金权利。作为选择,例如,如果个人在每个省参保满15年,他将从不止一省得到全额养老金,而不必计算各自相应比率。

这就意味着,某人在一较贫困省份缴费少,在发达省份缴费多,他将从这两个省份均得到养老金。如果退休者最后是在发达省份就业,这将避免富裕省份补贴贫困省份。这也避免了搬回贫困省份的劳动者无法得到其早期在富裕省份缴费所应该的待遇。

9、“集合和分配”的程序 

那些在一个以上成员国工作过的劳动者仅需要一个单独的申请。这通常需要由他本人所居住国家的社会保险机构完成,而这个国家的社保机构还要负责调查他所提出的申请,除非个别有些劳动者没有在其所住国家上保险。例如,某劳动者在荷兰、德国和法国工作过,但在西班牙退休并且在西班牙提出养老保险申请,在这种情况下,他的申请就要转移到他最后一个上保险的国家。

在申请过程中,劳动者需要通知所有他所就业国家的社保机构,包括他所从事个体劳动、或者自愿缴费的国家。然后社保机构将以E202格式把申请递送到此人所工作过的以上所有国家。这份表格包括申请人的姓名、地址、出生日期、社会保险序号和其他个人具体信息、申请具体信息、给付银行具体信息、现正所享受福利待遇和其他相关信息。因为成员国包括了24种不同的语言,为了避免转移的困难,E202和其他“E格式”的申请表印刷成所有不同语言。例如,“社会地位”一项就在爱沙尼亚语、马耳他语、法语、德语和英语版本中的同一个位置出现。这在中国也不会出现问题,因为每个人都可以用中文填写。

每个收到E202格式的国家都要用E205格式回复。在每个EEA语言中都有一种独立的版本给每个成员国考虑其缴费安排。中国仅需要一个版本即可。这种E205格式明确了个人具体信息并确定了所在国家的保险周期。调查部门然后以E207格式为所有其他国家的保险机构提供详细的社会保险整体记录,以便确保每个国家都能执行了集合与分配的工作。每个国家然后以E210格式通知调查部门每份申请的金额授予。最后调查部门将以E211格式发布一个所有关于申请人的养老金授予摘要。

接下来,如果养老金领取者的情况出现任何变化,如,待遇水平、申请人死亡或者再婚,这些信息将以E215格式提供给所有授予领取者养老金的机构。是否需要医疗报告?信息将以E213格式提供。

英文E格式的设立是在研讨会上确定的。但每个E格式在欧洲不同的语言中都能保持自己独特的特征。

尽管以上的解释适用于养老保险,但相应的对于遗属和残疾人福利安排,会用E203和E204格式代替E202格式。尽管还不同于现在中国的模式,但这种体系可以被采纳,是否在中国也实施遗属和残疾人福利。

这个体制若在中国运行的话会更简单一些,因为仅使用一种语言,并且有基本统一的养老金提供者。退休人员生活并提出养老金申请的省级或市级就相当于调查部门。它将发一个E202格式的表格到这个退休人员工作过的其他省市。其他省市就要用E205格式答复,然后其他程序可以效仿欧盟模式。

10、这种规定可以在其他国家或地区生效吗? 

尽管这种规定只覆盖到31个国家,但是还是可以被其他国家接受,不管那个国家的社保保险是何种体制。因此,在欧盟和土耳其之间就产生了合作协议,规定申请土耳其,但在欧盟工作过的劳动者,其养老保险记录的集合与分配不仅要包括欧盟的所有保险记录,还要包括他们土耳其就业或者从事个体工作的保险记录。

据分析,可以延伸出一种适应中国的规定,例如,那些部分在广东等其他省份部分在香港或者澳门特别行政区的从事工作的劳动者及其保险记录。

 
 
 
 
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