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陕西:养老保险省级统筹与社保机构能力建设
 
时间:2009-06-29 21:49:00 来源:
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 一、基本情况 

   陕西地处我国西部,总面积20.56万平方公里,总人口3689.5万人,设西安、宝鸡、咸阳、铜川、渭南、延安、榆林、汉中、安康、商洛十个省辖市和杨凌农业高新技术产业示范区,有82个县、三个县级市和24个市辖区,县(区)级行政单位109个。

    我省城镇企业职工基本养老保险工作1984年开始起步,经历了试点、县级统筹、市地级统筹和省级统筹四个阶段。到2000年,在全国较早实现了真正意义上的省级统筹制度,养老保险基金运行完全遵行统收统支、收支两条线原则,养老保险费由地税部门代征,基本养老金由经办机构委托金融机构社会化发放,养老保险基金在省财政专户储存。2000年开始,全省养老保险经办机构由省社会保障局实行垂直管理,省、市、县(区)共设有120个经办机构,工作人员1666名。

    到2008年底,我省参加城镇企业职工基本养老保险总人数433万,其中在职人员309万,离退休人员124万;全年养老保险基金总收入195.2亿元,其中地方基本养老金收入152.8亿元,中央财政补助收入42.4亿元,发放基本养老金169亿元,基金累计结余130亿元;退休人员月人均基本养老金1060元,离休人员月人均离休费3775元。

二、我省养老保险省级统筹实施的背景 

    背景之一:陕西省情

    1、初期的“省级统筹”实际上是基金结余微弱的“省级调剂”。1992年,我省开始建立基本养老保险省级统筹制度。当时的政策是以市地为单位,对基本养老保险的缴费比例、统筹项目等进行了逐步统一,规定对结余基金的30%上解到省上用于调剂,70%留在地方,使用权在省上。但实际运行效果很不理想,个别基金有结余的地市从地方利益出发,不愿上解基金,甚至自行制定政策,随意降低缴费比例以减少基金积累,如西安、宝鸡。部分地市不按规定上解基金,1992年至1997年,全省养老保险基金累计结余13亿元,应上解省里积累金3.9亿元,实际上解仅1.9亿元,只占应上解数的48%,且这部分基金只够应付突发性事件和对个别市微量调剂。“省级统筹”变成了微弱的“省级调剂”。

    2、养老保险负担沉重。随着国有企业改革力度的不断加大,拥有众多老军工企业的陕西在养老金支付方面的压力越来越大,主要是企业效益不断下滑,缴费基数偏低,1999年全省人均缴费基数仅为5028元;参保缴费人数减少、欠费数额居高不下、退休特别是提前退休人数增多,参保人数1999年比1998年减少11万多人,到2001年底累计欠费已达13亿元,以陕西4个煤矿为例,提前退休职工的比例达到了53%。1999、2000年全省基金发放缺口达到19.5亿元。全省养老保险替代率94.3%、负担系数达到36.3%,负担沉重。

    3、基金监管乏力。由于陕西财力困难,各地经济发展不平衡、信息化管理层次低、手段差,加之受“块块管理”地方利益的影响,省里对地市的基金监管乏力,基金变成“唐僧肉”,地方政府和部门挤占挪用基金达1.38亿元。全省每年收拨近百亿元的巨额养老保险基金在松散的管理体制下岌岌可危,基金安全令人担忧。

     4、养老金拖欠现象增加了社会不稳定因素。一些困难地区发放资金匮乏,困难企业搞“差额拨付”问题屡见不鲜,拖欠养老金现象严重。全省因为养老金拖欠问题不断出现群体上访、堵政府大门、堵路、卧轨等现象,社会不稳定因素增加。政府伤脑筋、劳动保障部门则是“救火队”,频频奔走,精疲力尽。

    背景之二:党中央、国务院部署

    1、建立养老保险省级统筹制度是党中央、国务院的战略部署和劳动保障部的要求。1991年,国务院颁布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》,提出在全国要逐步建立养老保险省级统筹制度。十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出,要"进一步完善基本养老保险省级统筹制度,增强基金调剂能力"。为贯彻落实中央决定精神,劳动保障部在《关于建立基本养老保险省级统筹制度有关问题的通知》中明确要求:各省、区、市要认真贯彻落实《国务院关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(国发〔1998〕28号)精神,加快建立省级统筹制度,在省、区、市范围内统一管理和调度使用基本养老保险基金,统一企业和职工个人缴纳基本养老保险费的缴费基数和缴费比例,统一基本养老金的支付项目、计发办法和调整制度。

    2、基本养老金确保发放的要求。1998年,中央针对国内形势,明确提出把确保企业离退休人员基本养老金按时足额发放作为国家长治久安的政治任务。2000年,《国务院关于切实做好企业离退休人员基本养老金按时足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》要求各地要采取切实可行的措施,实现“两个确保”。对财政困难、经济欠发达的陕西而言,实现离退休人员基本养老金确保发放,必须完善初级阶段的省级统筹制度。 

    鉴于陕西初级阶段养老保险省级统筹的困境以及党中央、国务院战略部署的要求,我省决策层认识到:要改变现状、实现真正意义的省级统筹制度,必须从实际出发,在养老保险管理体制上有所创新和突破。就在此时,国务院发布了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》(国发[1998]28号),明确要求省级对经办机构实行垂直管理。国务院的部署为推动我省养老保险管理体制改革指明了方向,提供了政策依据。

三、垂直管理机制促进了省级统筹制度建立和完善  

    实现养老保险省级统筹的方法途径有多种选择,陕西结合省情,选择了从管理体制上进行突破,通过对养老保险经办机构实行垂直管理促进省级统筹制度的建立和完善。 

    

     1、垂直管理的主要内容。1999年,我省成立了副厅级建制的“省社会保障局”;2000年5月,省委组织部、省劳动和社会保障厅联合下发了《关于我省养老保险经办机构实行垂直管理有关问题的通知》(陕组通字[2000]29号),决定由陕西省社会保障局对各市地、县区养老保险经办机构实行垂直管理。到2000年底,我省对养老保险经办机构的垂直管理工作完全实现。

    我省对养老保险经办机构实行垂直管理的核心内容可概括为定编、管人、管事三部分。

    定编:就是统一机构名称、规格、编制。省为社会保障局,地市统称“陕西省保障局XX市养老保险经办处”,正处级建制;县区为XX县(区)养老保险经办中心,正科级建制;全系统经费由省财政统一核拨,人员编制由省编办核定,省社保局下达,参照公务员管理,全部执行省级公务员工资福利待遇。

    管人:全省11个市、“养老保险经办处”正、副职及同级非领导职务的干部由省劳动保障厅(现为人力资源和社会保障厅)征求市地党委、劳动保障行政部门意见后,由厅党组任免。县区的正职由省社保局提出拟任意见,报厅党组任免;县区副职及科室领导干部,由市级经办机构报省社保局任免。

    管事:省社会保障局负责管理全省养老保险经办工作,向省人力资源和社会保障厅负责,下级养老保险经办机构对上一级负责。全省养老保险经办业务实行统一归口管理。上级经办机构各业务科室对下级业务工作实行对口指导。全省养老保险有关方针、政策、规定等文件,统一由省人力资源和社会保障厅征求地方劳动行政部门意见后制定,省社保局督促各级经办机构具体执行。全省养老保险基金统收统支,缴费基数及基金征收数由养老保险经办机构核定,基金征缴由地税部门负责,基本养老金发放由经办机构负责。各市的经办业务年终由省社保局按统一标准考核、奖励、处罚。

    除此之外,我省对养老保险经办机构垂直管理的内容还包括了信息化建设管理、财务管理、固定资产管理和纪检监察管理等,就是“对人、财、物、事一管到底”。

    2、以垂直管理为特点的省级统筹的主要内容。

    我省养老保险省级统筹的内容可以概括为“五大统一”,主要包括:

    一是全省执行统一的基本养老保险制度和政策,缴费基数和缴费比例全省统一、基本养老金计发办法和统筹项目全省统一、基本养老金调整办法全省统一。

    二是基本养老保险基金由省级统一调度使用,实行统收统支,由省级直接管理。

    三是全省统一编制和实施基本养老保险基金预算和参保扩面计划,明确各级政府的责任。

    四是基本养老保险业务经办规程和管理制度,全省统一并实行标准化管理,全省执行统一的数据标准并使用统一的应用系统。

    五是养老保险经办机构实行省级垂直管理,机构名称、规格统一规范,人、财、物、事统一管理,分极负责。

    3、垂直管理机制对我省养老保险省级统筹的作用。

    由于养老保险经办机构实施垂直管理为经办工作提供了强有力的组织保证,我省养老保险省级统筹制度内容发生了实质性的变化。

    一是基金管理实现了收支两条线。从2001年元月起,各级养老保险经办机构取消了收入户,各市以前的基金结余和当期征缴的基金以及中央财政转移支付资金,全部归入省财政专户,由财政监管,支出由财政划拨基金,社保负责发放。这种真正意义的基金统收统支、收支两条线制度,使基金调度使用功能和保障作用得到了最大限度的发挥,不仅解决了市、县区基金结构矛盾,而且杜绝了差额缴拨、协议缴费、随意减免养老保险费违规行为和违纪问题的发生。

    二是保证了基金安全。“谁挪用基金就摘谁的乌纱帽”。与1998年垂直管理前相比,我省挤占挪用基金现象基本杜绝,还收回了以前年度挪用的610余万基金。

    三是养老金确保发放缺口、节余“显性化”。确保发放以来,缺口是矛,节余是盾,多数省份存在矛盾相击的问题。但在陕西,以垂直管理为特点的省级统筹制度使这个问题得到彻底解决。各渠道的基金收入全部归集到省财政专户,发放资金由省社保局按需及时申请并足额拨付,全省任何地方养老保险基金的征收、发放、财政补助、节余或缺口都显性明朗,刹住了“地方捂着自己的口袋向上面要钱”的习气。

    四是经办服务工作效率提高。“五大统一”改变了以前属地管理时期的条块分割、政出多门、职责不清、工作推诿、基金调剂无力的状况,取而代之的是政令畅通、步调一致、令行禁止、高效快捷。养老保险工作诸多环节在全省范围内得到了规范和统一,使我省在养老保险工作在多个方面走在了全国前列。

四、垂直管理省级统筹制度运行以来,公共服务能力得到了明显提高 

  

    1、确保发放一举实现,服务质量明显提高。

    养老保险经办机构实行垂直管理后,在“一票否决”的原则下,我省社会化发放工作进度居全国之首。在筹措资金确保发放上,省级统筹排除了地方和部门保护主义的干扰,落实了责任制,合理调度各市积累基金和分配中央财政转移支付,协调财政及时弥补缺口。动真碰硬的措施使我省在2000年一举实现养老金“按时足额”和“社会化发放”的两个百分之百,受到国务院、劳动保障部的肯定和表扬。垂直管理还使“经办就是服务”由理念变成行动和现实。我省离退休人员养老金全部实现了“市级直发”,减少了发放周期和环节。各级经办机构向社会公布确保发放监督电话,接受群众监督,连续8年兑现了“不漏一人、不少一分、不拖一天”的承诺。2007年,彻底地解决了补发历史拖欠退休人员基本养老金问题,补欠经验向全国介绍。

    确保发放成效经得起检验。2001年,省委、省政府“两个确保”的检查问卷表明,广大离退休职工对“确保”工作满意率达到99.9%。现在全国都实现了“确保”,但在当时情况下,经济欠发达、老军工企业多、养老保险负担重、基金赤字预算、赤字运行的陕西,没有垂直管理的有力手段,没有省级统筹的资金调度,就不能在短期内做到“确保”,养老金“按时足额”和“社会化”发放只能是口号。

    2、加速了信息化建设步伐,提高了工作效率。

    实行垂直管理以前,由于地市的养老保险政策不统一,基础条件差别大,信息管理不到位,无法统一计算机管理程序,更谈不上计算机网络管理系统。一些市财务、统计报表数字虚假,有些甚至以“有自已开发的软件”为由,拒绝使用统一软件。实行养老保险经办机构垂直管理后,“五大统一”政策基础和垂直管理的组织优势大大加快了养老保险信息化建设工作的步伐,“不用统一软件就换人”。通过一系列强制措施,我省养老保险经办信息化建设已形成较好的基础,2005年被列为“金保工程”全国首批试点省份;2007年实现了部、省数据连网;2008年实现了部、省、市、县(区)连网。养老保险省级统筹的各项数据整合齐全,数据实现省级大集中,具备实时对全省养老保险的数据进行管理和事务分析、统计的能力。

    2006年以来,我省按照国家部署对退休人员进行了四次待遇调整,都走在了全国前列,前两年完成的时间在10天左右,2008年用时6天,2009年用时仅4天。其中一个重要原因,就是标准化和信息化的效果,调待文件刚一发布,全省就制定统一的操作标准,编写统一计算机命令,利用统一、规范、标准的省级数据库在短时间完成任务,工作效率和服务质量大大提高。

    3、夯实了基础管理。

    2000—2008年,各级养老保险经办机构扎实开展扩面工作,严格遵行“扩入一人,缴费一人,奖励一人”的原则,全省参保总人数从296.33万增加到433.37万,在职人数从218.31万增加到308.99万,9年扩面累计新增参保人员165.3万,为基金征收形成了实实在在的增长点。

    2002年对全省90余万名离退休人员开展“人人见面、个个问到”的家访工作,查处虚报冒领养老金人员669名、冒领金额101万元。既送去了党和政府的关怀,又促进了领取养老金资格验证工作。

    养老保险经办机构切实履行社会保险稽核职责,不断创新稽核方法和手段,加大对国有大中型企业、垄断性行业企业、效益较好企业的稽核力度,并跟踪整改稽核查出的问题,2000年以来,通过稽核,累计收回漏缴基金3.27亿元,清收企业欠费51.3亿元,有力地促进了基金征收。

    各级经办机构认真履行缴费基数审核职责,坚持缴费基数公示、签认制度,完成了征缴环节大量基础工作,为基金征收提供了充足的缴费基数。全省缴费基数签字公示率达到95%以上,2000年全省人均月缴费工资为475元,到2008年已经达到1641元,幅度提高了345%,占全省在岗职工平均工资的比例达到92.7%。

    4、遏制了违规提前退休。垂直管理和省级统筹以来,职工退休由劳动保障行政部门审批,经办机构审核,两部门由过去的“地方利益共同体”变为互相监督,防止了违规退休和待遇标准差异。1997年,我省提前退休人数比例达到了35%以上,近年来全省提前退休人数比例明显下降。

    5、促进了再就业。“五大统一”的省级统筹制度使职工养老保险关系的可携带性成为现实,在全省范围内职工流动时只转关系不转基金,养老保险关系接续十分方便,这为打破区域壁垒,促使劳动力合理流动提供了一条便捷的就业之路。从2003年以来,我省就业和再就业率都实现了预期目标。

    6、提高了干部队伍素质。垂直管理机制使各级经办机构领导班子和广大干部强化了行政意识,保证了作风廉洁高效,工作政令畅通,有力促进了省级统筹各项方针政策落实到位。九年来,我省养老保险经办队伍整体素质全面提高,全系统参照公务员管理,“逢进必考”,累计招录公务员277名、接收军转干部55名,从今年开始,分三批组织县区主任和业务骨干在部能力建设中心进行培训,干部队伍政治、文化、业务素质不断提高。全省每年都有近三分之一的机构被当地政府评为先进单位,省社保局、汉中市、宝鸡市渭滨区、延安市宝塔区等经办机构先后被劳动保障部分别评为先进单位和一等功单位。

    7、推动了养老保险经办服务标准化建设。2006年以来,我省充分发挥省级统筹、垂直管理和信息化建设良好基础的优势,开拓思路,更新理念,逐步将企业标准化管理和质量管理理念运用到养老保险经办服务工作中,在质量技术监督部门的指导下,经历了探索、尝试、试点和全面实施四个阶段,通过制定、发布和实施系列标准,逐步规范了各项业务经办环节,统一了经办窗口硬件建设,取得了初步成效,为养老保险经办服务能力的提高奠定了基础。我省已被国家标准化管理委员会列为全国唯一养老保险经办服务标准化试点省份。目前,我省正在将标准化建设推广普及到人力资源和社会保障工作的各个环节,人社部计划今年将在陕西召开标准化建设工作现场会。

    8、维护了社会稳定。实行省级统筹后,因养老金拖欠而引发的各类问题没有了,社会保障真正起到社会稳定“减震器”的作用。对于这些情况,企业领导理解更为深刻:实行省级统筹以后,养老金实行了确保发放、退休职工也逐渐实现社会化管理,极大地减轻了我们的负担,使我们能够轻装上阵,更加专心致志的投入到生产经营中去。

五、我省养老保险省级统筹制度运行中面临的挑战和应对措施 

    以垂直管理为特色的省级统筹的创立和完善,使我省养老保险工作在近几年取得了一定成绩,但和任何新生事物一样,在发展过程中也会产生新的矛盾和问题,对此,我们也有足够的认识和解决思路。

    1、实行省级统筹后,市、县两级政府在养老保险问题上扮演的角色和承担的责任需要进一步明确。“政府定点子”、“财政兜底子”,省政府要承担基金征收、发放的全部责任,主要压力在省政府,养老保险基金的缺口由省财政兜底,一定程度上弱化了地市县各级政府的责任。加之我国目前的经济体制和分灶吃饭的财政体制,一旦养老基金缺口太大省级财政无力负担,确保发放发生问题将影响全省,此时再向各地政府转移确保责任将为时已晚。

    2、垂直管理后的养老保险经办机构与当地劳动保障行政部门之间的关系需进一步理顺。垂直管理后全省养老保险经办机构的人、财、事直接受省劳动保障厅和社会保障局领导和管理,由于基金调剂权、人事管理权和政策制定权的上划,市、县劳动保障部门工作积极性受到了一定影响,甚至产生了一些消极的抵触情绪;另外,经办机构刚刚上划,工作机制和工作方法还存在不规范、不完善、不适应的方面,有些经办机构也确实存在向当地政府和劳动保障行政部门请示汇报不主动不及时的问题,甚至互相执拗。

    3、养老保险经办的垂直管理与医疗、失业等险种经办属地管理形成的矛盾急需衔接。目前全国各险种的统筹层次不同,造成了养老与医疗、失业等险种在征缴、支付等各个业务管理环节不衔接,在一些“五保合一”的地方形成了“一国两制”。

    这些问题已经受到我省决策层的高度关注,省政府采取了一系列措施,正在逐步得到解决。

    2003年6月,省政府颁发了《关于加强基本养老保险费征缴工作的通知》。同时明确规定:基本养老保险费征缴、清欠实行各级政府负责制。省财政、劳动、地税部门拟定征收、清欠计划,由省政府下达给各级政府,与各地政府主要领导人工作成绩、奖励晋升挂钩,未完成任务的地方通过转移支付方式扣减地方财力。

    这一规定,分担了省政府养老保险工作责任,促进了基金征缴,丰富了社保基金来源,完善了省级统筹“政府定点子”、“财政兜底子”的内容。在2004年全省劳动保障工作会议上,主管副省长巩德顺代表省政府与各市政府负责人签订了养老金征收、清欠、扩面、退休人员社会化管理服务目标责任书,分担省政府责任书,解决了地方政府对养老保险工作责任淡化的问题。

    省政府还对清欠、稽核、退休审批等工作所涉及的部门提出了明确要求:劳动保障部门要杜绝违规提前退休,认真审查退休资格,严格审核缴费基数,加大稽核力度,税务部门要依法清欠,应收尽收。这一规定,明确了地税、劳动行政、经办机构各方责任,解决了部门之间的协调问题。

    2009年初,经省政府同意后,新成立的人力资源和社会保障厅、财政厅、地方税务局联合发布《关于建立基本养老保险政府责任分担机制有关问题的通知》,按照“基金支出合理分担原则、与重要工作指标(扩面、基金征缴、新增退休人员等)挂钩原则、与经济发展水平相适应原则”正式开始在全省建立和实施责任分担机制。

    客观讲,我省养老保险面临的主要矛盾正在逐步得到解决,随着形势的发展的和改革的深入,新的矛盾和问题还会出现,我们将以实事求是的态度认真对待,积极探索。

    市场经济下政府行为要体现效率原则,尽量以较小成本获取较大效益。十六届三中全会《决定》提出:“建立健全省级养老保险调剂基金,在完善市级统筹基础上,逐步实行省级统筹,条件具备时实行基本养老金的基础部分全国统筹。”党中央、国务院确定的目标和方向十分明确。

    实现省级统筹的途径不一,但殊途同归。我省经济欠发达、养老保险负担沉重,通过养老保险经办垂直管理举措,促进、完善了党中央、国务院和劳动保障部确定的省级统筹目标,使养老保险工作以较小成本取得了较大收获。几年来的运行结果表明“陕西模式”科学合理、职权明晰、高效快捷,能够适应新形势对陕西社会保险的要求,满足公众在养老保险领域对经办机构提出的服务要求。

    以上是我省养老保险省级统筹制度和经办机构能力建设运行的基本情况,不妥之处请批评指正。

 
 
 
 
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